垃圾战争：东京垃圾分类经验与上海实践

日本城市垃圾处理事业的井然有序，无一不是挣扎与转型之后的努力换来的，发生在20世纪下半叶的东京“垃圾战争”，正是其中的典型代表。参与这场“战争”的各层级政府以及普通市民，都从自己的角度出发，试图形塑市政工程。

战争前奏：经济高速成长的明与暗

受到战争重创的日本经济，在经历了10年左右的短暂恢复期后，立刻进入高速发展的时期。但与大量生产、大量消费相伴而生的，则是大量废弃。

除了垃圾量的增长，垃圾种类的增加也不可小觑，其中最为显著的是不可燃垃圾的激增。在1971年，东京垃圾中只有三成可以通过焚烧来进行处理，而剩下的七成则要依靠填埋来解决。

彼时，东京各区的垃圾处理工作由东京都政府下辖的清扫局统一管理。20世纪50年代开始，清扫局意识到，市内现有的垃圾填埋场开始逐渐饱和，如果不开拓新的场地，便无法应对不断增加的垃圾量。为此，东京都政府在两方面展开行动。

首先，都政府1956年通过了《清扫工场建设十年计划》，并先行在大田、世田谷、练马和板桥这四个人口众多且以居住为主要功能的区内实现新垃圾处理厂的建设。其次，针对不可燃垃圾的填埋，东京都政府则确定了在江东区南部进行填海处理的方针。

1957年，东京都在江东区的梦之岛修建了第14号填埋场。但这一工程最终结果却不甚理想——这也导致都政府在1964年要修建第15号填埋场时，受到来自江东区政府和区内居民的强烈抵制。对此，东京都政府再次作出承诺，此后的垃圾处理会在各区分别进行。而这一不可能完成的承诺也为此后“垃圾战争”的爆发埋下了种子。

战争爆发：都政府、区政府、居民的三方角力

并非所有区的处理厂建设都能顺利进行。其中，位于东京西部的杉并区站到了风口浪尖上。

1966年，东京都政府将杉并区的一处垃圾处理工场的建设地选址更改为高井户地区，消息公布后立刻引发附近居民的强烈反对，处理厂建设计划被迫中止。

此外，垃圾搬运产生的交通堵塞、蚊虫丛生、空气污染，甚至是火灾，给江东区居民的日常生活造成重大困扰。江东区政府和区民也慢慢意识到，都政府关于垃圾填埋到1970年为止的承诺，根本没有实现的可能性。1971年9月27日，江东区政府终于忍无可忍，区议会通过决议，表明了反对其他区垃圾进入本区境内的决定。

第二天，东京都知事美浓部亮吉在都议会发表演讲，宣布了“垃圾战争”的开始。

1972年，都政府决定先从杉并区入手，解决垃圾处理设施的建设问题。都政府和杉并区的公务员以及居民，组成“都－区恳谈会”，围绕垃圾处理厂展开博弈。但同年12月，由于年末垃圾的季节性增加，东京都决定在全市设立8个临时垃圾收集所以应急，其中一个就设在杉并区。对垃圾处理问题十分敏感的杉并区居民们，立刻展开反对运动。12月16日，居民还与都政府的工作人员发生了激烈对抗。(www.xing528.com)

目睹了这一切的江东区政府和市民们，对杉并区和都政府彻底不抱希望。12月22日，在区长亲自带领之下，江东区政府职员和居民展开了阻止杉并区垃圾入境的计划，杉并区内垃圾开始不断累积，蚊蝇、异味充斥街头。

翌年5月，杉并区的居民们又连续发动总动员，使得恳谈会三次流产。而江东区同样再次搬出了阻止杉并区垃圾入境的行动。

“垃圾战争”的最终转机发生在1973年10月。江东区准备第三次发动禁止杉并区垃圾车入境的行动，甚至威胁要把抵制范围扩大到东京全体。都政府一改过去的被动调停者姿态，开始主动介入战争之中。在杉并区反对派仍然拒绝之后，美浓部知事宣布，将用强制收用的手段来建立垃圾处理厂。在当时的日本，政府对利用公权力来征收私有土地的方法十分谨慎，反对者们立刻对美浓部知事的强制收用决定提出抗议。

最终，在东京地方法院的调节之下，杉并区的反对者与东京都政府在1974年11月21日实现和解。杉并区居民同意建设杉并区垃圾处理厂。但该厂的设计以及利用决策都必须参考居民团体的意见。1978年，杉并垃圾处理厂开始动工，并于4年后的1978年正式竣工并投入运作。

战争后续：市政新思维

东京“垃圾战争”一共持续了8年时间，在这期间，东京都政府、杉并区和江东区的政府及居民都从自己的立场出发，试图影响市政建设，而“垃圾战争”对后续东京市政的影响也不可小视。

作为反对且最终失败的一方，杉并区居民们利用这次机会，把动员和市民参与制度化，成立了专门的公民组织，监督工厂的建设。在他们的要求之下，处理厂不仅修改了设计方案，还修建了一条专门用于垃圾运送的道路，把垃圾对居民的影响降到最低。此外，处理厂还帮助建立高井户居民中心等一系列公共机构，从而把处理厂运营的收益最大限度地反馈给当地居民。

而战争的胜利者——东京都政府，也意识到市政改革的重要性，特别是垃圾处理机制改革。在原本东京都政府对垃圾处理“大一统”的情况下，各区居民容易产生自己利益被牺牲的担忧，这并不难理解。而垃圾处理制度终于在2000年的都区制度大改革时得到调整。在新的体系下，每个区负责本区居民垃圾的回收和运送工作。而由23区联合成立的垃圾处理合作组织，则通过全东京21个区域处理中心，对可燃垃圾和大型垃圾进行预处理。最终，可燃垃圾的残骸和不可燃垃圾才交付于东京都政府运营的填埋场进行最后的填埋作业。这样的机制不仅保证了各区的独立性和能动性，也让整个垃圾处理过程变得更为有效。

撰文 小秋

参考资料：

[1]小秋.日本城市的垃圾战争[EB/OL].[2020-02-15].[EB/OL].[2020-02-15].https：//www．thepaper.cn/newsDetail_forward_1526710.