州制在我国历史上是一种十分重要、影响颇为深远的政区制度。它的发展大体经历了三个阶段，各个阶段的性质又各不相同。
1.理想化阶段——先秦至汉景帝时期
据《汉书·地理志》记载，早在黄帝时，已经是“方制万里，画壄分州”；尧在位时，洪水泛滥，“天下分绝，为十二州”；到了夏禹，经过十三年治水，“水土既平，更制九州”。在春秋、战国时期先后成书的《尚书·禹贡》《周礼·职方》《尔雅·释地》和《吕氏春秋·有始览》中，也都有九州的记载。可是，先秦典籍中的“九州”，据不少史学工作者研究认为，当时并未真正实行过这些政区制，实际上是一种理想化制度。从秦至西汉前期，我国也未实行过“九州”制，这个时期实行的实际上是郡县制。那么，在先秦与秦代古籍所记载大量的“州”与“九州”是什么性质呢？前面我们已经讲过，春秋战国时，各诸侯国之间长期争霸与兼并，这种斗争的发展，以及其他各种条件的影响，促使我国逐渐出现了向大一统局面发展的趋势。在这种趋势下，首先在当时“士”阶层的思想上，逐渐产生和形成了关于大一统的观念。从而先秦时期的州与九州，实际上是当时的“士”阶层有关在华夏各诸侯国实现大一统局面后对全国实行分区管辖的一种设想或理想。所以说，上自黄帝，下至汉武帝初期，是我国州制政区的理想化阶段。
2.监察区阶段——汉武帝时期至东汉初
在汉武帝时，由于疆域的开拓，全国已经形成了一百个左右的郡国。郡国的众多，为中央的统辖带来了不便和困难。汉武帝为了废除郡国众多的弊政，加强中央对地方的控制，于是从尊崇儒术出发，把京师附近七郡（右扶风、左冯翊、京兆尹、河东、河南、河内、弘农）以外地方，以儒家经典《尚书·禹贡》和《周礼·职方》所载“九州”等为据，正式把全国划分为十三个区域，即十三州，并由中央政府派遣长官一人，负责巡察该区内的吏政，检举不法的郡国官吏和强宗豪右。因长官名为刺史，所以其巡察区称为刺史部。为了给每个刺史部命名，便把《尚书·禹贡》和《周礼·职方》所载九州州名并同取异，定了十一个州名。与此同时，又把《禹贡》中的梁州改名为益州，把《禹贡》和《职方》中的雍州改名为凉州。另外，又根据儒家经典《诗经》中“城彼朔方”的记载，增设了朔方州；根据《礼记》中有关“交趾”的记载，增设交趾州。以上共为十三州。以刺史为长官的十三个区域，又称十三州刺史部。十三州刺史部最早出现于汉武帝元封五年（公元前106年），这就说明，元封五年州制在一定意义上开始变成现实。到征和四年（公元前89年），汉武帝又把京师附近七郡改设为司隶校尉部，长官为司隶校尉，如同州刺史。这样，西汉武帝时实际上形成了十四个州级区域：
冀州 辖今河北中部、南部，山东西北部；
兖州 辖今山东中部、南部；
青州 辖今山东东北部；
徐州 辖今淮河下游南北地区；
扬州 辖今长江下游直到五岭以北；
荆州 辖今湖南、湖北及河南南部；
豫州 辖今河南东部、安徽北部；
益州 辖今陕南、四川、云南、贵州；
凉州 辖今甘肃大部地区；(www.xing528.com)
并州 辖今山西大部和内蒙古南部；
幽州 辖今河北北部和辽河以西地区；
朔方 辖今陕北、内蒙古中部；
交趾 辖今五岭以南及今越南中部、北部；
司隶校尉部 辖今关中、山西西南、河南西部。
西汉平帝（刘衍）元始五年（公元5年），王莽专权，实行复古改制，为了符合古经义，根据《尚书·尧典》中十二州的记载，改十三州刺史部为十二州，废除了司隶校尉部和朔方刺史部，恢复凉州为雍州，改交趾州刺史部为交州。
西汉十三州刺史部的性质如何呢？据史籍记载，在汉武帝时，刺史部的最高长官刺史，最初以六条（中央政府的六项规定）问事，即察问郡国。刺史的官职和地位低于郡守，品级为六百石，不管民政，无固定治所，每年八月从京师外出巡行所属郡国，年底返京，向丞相奏事。显然，刺史只不过是个巡察官而已。到了汉成帝（刘骜）绥和元年（公元前8年），为了提高刺史部长官的地位，开始改州刺史为州牧，品级也由六百石升为二千石。这种措施实行以来，州牧权力大增，因而造成不利于中央集权的现象，结果实行不到三年（即至哀帝刘欣建平二年，即公元前5年）又改州牧为州刺史。从上可知，西汉十三刺史部不是地方行政区，而是一种监察区。所以，这一时期是州制政区发展史上的监察区阶段。
3.政区阶段——东汉初至今
到了东汉，州制才真正发展到了政区阶段。州制作为事实上的地方行政区划，虽然从东汉初一直沿袭至今，但期间变化却很大。根据州制演变的实际情况，这一阶段可以划分为两个时期：
东汉初至隋中期为州制盛行期：东汉初年，光武帝刘秀为了巩固政权，于是废除了王莽十二州，恢复了西汉十三州刺史部建制。期间将朔方州刺史部并入并州刺史部，将交趾刺史部改为交州刺史部，又降司隶校尉部为十三部之一，与十二州并列，全称十三州。同时，从建武十一年（公元35年）起，州刺史有了固定治所，掌握了升降地方官吏的大权，可以长期住在地方上，每年只派属员赴京奏事，实际上自此州刺史已经成了地方上的行政长官，并统辖着一定地区。到了东汉末，即汉灵帝中平五年（公元188年），东汉王朝为了镇压黄巾起义，维持自己的统治，又改州刺史为州牧，凡重要地区的州牧均由中央九卿（为朝廷重臣）充任，直接掌握一州的军事、行政、民政等大权，位在郡守之上（非九卿所领之州，州长官名称仍称刺史）。从此，十三州刺史部完全变成了郡以上的一级行政区。
可是，东汉统一王朝崩溃以后，我国历史就进入了长达近四百年的分裂割据时期。由于这一时期政治上分裂割据，从而政区纷繁多变，没有定制。三国时，曹操提倡九州制，魏国设兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍九州，曹丕时又增至十二州，吴国设荆、扬、交、广四州；蜀国设益、凉二州（实为汉代益、凉二州的一部分）。魏、蜀、吴三国共设有十八州。西晋统一后，集先秦以来州数之大成，共设州二十一，可以说，西晋的州名，差不多把《尚书·禹贡》《尔雅·释地》《周礼·职方》《吕氏春秋·有始览》等史籍中的州名都包括进去了。
西晋灭亡以后，我国政治上的分裂割据现象加剧，致使政区建置混乱不堪。当时除各割据政权在其境内除正常设置的政区外，还出现了大量侨州。在南北朝末期，北周灭北齐后，共有州211个，隋代周后又灭陈，新增州64个，这样隋初州数达275个。这一时期，州制政区之滥，在历史上是少见的。《北齐书》载：高洋天保七年十一月诏：“百室之邑，便立州名，三户之民，空张郡目。”[10]南朝沈约《沈隐侯集》中说：“地理参差，其详难举，实由名号骤易，境土属分，或一郡一县，割成四、五，四、五之中，亟有离合，千回百改，巧历不算。”《隋书》：“当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领。具僚已众，资费日多；吏卒增倍，租调岁减；十羊九牧。”[11]
隋朝中期至今为州制衰落时期：隋朝刚建立时，行政区设置相当混乱。隋文帝开皇三年（583年），为了统一和精简政区，于是罢郡，以州直接统县。炀帝大业三年（607年），又改州为郡，以郡辖县，恢复了秦代地方政区制。不久，隋朝灭亡，州再未作过地方第一级政区。此后虽有州存在，那只不过是附属性政区罢了。这种现象一直沿续到今天，仍无大的改变。
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