我国水权管理准市场模式分析

二、水权管理行政模式分析

水权模糊在一定历史条件下是合理的经济现象，因为清晰界定水权的成本较高，而模糊水权方法能够节约排他性成本。即行政手段是特定条件下成本节约的现实制度选择，产权模糊是行政配水制度的基础。随着水资源短缺日益加剧，水权模糊的代价越来越大，水权行政配置遭遇的困难越来越多。

图1-1　跨流域调水水权管理模式及其分类

1.水权管理行政模式屡现弊端

我国跨流域调水水权管理的行政模式已经屡现弊端。具体表现在以下几个方面。

（1）水资源浪费现象严重。在计划供水、行政调度的管理方式下，调水量由用户提出申请并加以确定，其申报的调水计划常常与实际用水量相差很大，极易造成水库预留调水量过多的状况。由于汛前仓促、集中弃水，既影响到水库安全度汛，又损失了发电效益。同时，我国跨流域调水长期施行完全计划调水也使调水量出现失控。对于调水区来说，水价远远低于其真实的成本，由于缺少补偿与激励的有效机制，调水水质和水量难以保障。对于受水区来说，无偿或低价用水导致对外调水需求大增，最终出现调水不足的现象。

（2）水资源开发利用的效率低下。在计划经济管理体制下，受水区无需出资便可申报用水指标，结果造成用水指标居高不下。而跨流域调水工程运行后，又指责水价太高，宁愿打深井、使用地下水，也不愿使用外调水，调水工程无法发挥预期效益、实现设计规模。工业方面，由于缺少水资源循环、重复利用，万元产值用水量一直很高。农业用水方面，落后的大水漫灌方式，降低了水资源的利用效率。

（3）枯水期缺水形势极为严峻。我国水资源国家所有，当某些地区缺水时，国家根据水资源分布状况统筹规划，从富水地区调水，支持缺水地区经济发展。但水流经过不同省区，路线漫长、地形复杂，调水成本高，加上跨流域调水工程建设的周期很长，很有可能出现调水工程规模无法适应沿线经济快速发展的情况，当用水数量急剧增加时，导致可调水量减少，甚至在枯水季节无水可调。例如，我国引滦入津工程运行以来，潘家口水库和于桥水库从1997年进入枯水期，随着入库水量大幅度地减少，已经不能满足天津市的用水需求。为了帮助天津市顺利度过缺水危机，国家防汛抗旱总指挥部和水利部分别于2000年、2002年、2003年、2004年、2009年组织实施了引黄济津应急调水。(www.xing528.com)

（4）水环境及其生态安全存在威胁。预计南水北调工程运行后，至2030年，长江流域调水量将达到680亿m³，人口将达到5.14亿，如果每年用水量增加1%，长江流域用水量会达到2 300亿m³，水资源利用率达到27.8%。这样，长江流域水资源利用率达到了29%。^[14]由于用水量增加、水资源承载力减弱，调水沿线的可持续发展受到严重影响。

2.水权管理准行政模式的低效率

为改变完全计划调水的不足，我国曾尝试通过政府水价政策进行管理，出现了跨流域调水水权管理的准行政模式。但是，由于水价偏低、水资源价格扭曲，水权管理总体上仍是低效率。具体表现为以下几个方面。

（1）政府为了鼓励受水区用好外调水，促进其经济发展、限制对地下水过度开采，势必会维持较低的调水价格，使外调水无法反映出其应有的价值。

（2）政府无法掌握水价方面充分、完全的信息。受水区出于自身利益需要，往往夸大水价；调水区则认为偏低的水价无法反映调水资源的真实成本。

（3）水价中对资源水价和环境水价缺少体现，导致水价总是低于其理想的均衡值。当水价比理想均衡值低的时候，受水区剩余便会增加，调水区剩余则会减少。也就是说，政府通过无偿或低价调水较好满足了受水区利益，成就了受水区经济社会发展，却因此使调水区利益受到损害。^[15]

这种模式最终表现为政府失灵，政府本身的利益、过长的中间链条、严重的信息不对称，都降低了水资源的配置效率。