政府采购与政府采购政策：文化对我国技术创新政策的影响研究

8.1　政府采购与政府采购政策

8.1.1　政府采购的主体和客体

采购是指采购者在交易市场上通过等价交换获取物料和服务的购买行为，其流程一般有：收集信息、询价、比价、议价、评估、索样、决定、请购、订购、协调与沟通、催交、进货检收、整理付款等。随着研究的不断深入，采购不再仅仅被看作是一种降低成本的手段，同时也是一个参与市场决策的过程。根据采购主体的不同，可以分为私人采购和公共采购。由于政府是最重要和最典型的公共部门，所以，公共采购一般又称为政府采购。由此可见，政府采购与公共采购这两个概念还是有一些细微差别的。

由于世界各国的经济发展水平和历史轨迹的不同，各国对政府采购的理解和实践也不尽相同，有时还相差很大。因此，世界贸易组织的《政府采购协议》（GPA）没有用列举方式反映政府采购内容，每个成员的GPA适用范围都是通过谈判来确定。这些成员在谈判中遵循的主要原则是，将政府为履行公共职能进行的货物、服务和工程采购项目列入GPA附录一。附录一的设计和相应的谈判内容就是从谁采购、采购什么、如何采购等方面确定具体的开放项目，形成开放清单。采购主体一般涵盖中央政府和下级中央政府（有的还包括直接或间接受政府控制的企事业单位），采购内容一般包括货物、服务、研发项目、工程和公共设施等。采购方式一般有租赁、购买等。

我国政府采购于1995年在上海市进行试点，1998年在全国推广，规模达31亿元，1999年为130亿元，2000年为328亿元，2001年为653亿元，2002年为1 009.4亿元，2003年为1 659.4亿元，2007年为4 000亿元，2010年为8 422亿元，可见增长势头很猛。其占GDP的比重也增长较快，由1998年的0.038 9%，到2007年的1.62%，又至2010年的2.12%。政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量较高的领域。

虽然与自身比，我国政府采购发展非常迅猛，但与发达国家相比，无论在绝对规模还是相对规模上都相差很大。西方发达国家政府采购占GDP的比重一般在10%以上；欧共体各国政府采购的金额占其GDP的比重为14%左右。其原因当然是多方面的，但我国政府采购的覆盖范围较窄应是主要原因之一。我国《政府采购法》（2002年6月颁布，2003年1月实施）第二条第二款对政府采购作了如下定义：“政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”可见，采购范围主要包括货物、工程和服务三大类。

具体来说，从近几年的《中央预算单位政府采购目录及标准》来看，我国约有28类货物纳入了政府采购范围，其中以机电产品为主。服务类所占比例较小，主要包括汽车维修、保险、加油、印刷项目、会议服务、工程监理，以及机关办公场所物业管理和有关部门信息管理系统开发及维护项目等。工程采购中，主要项目是统一组织的房屋（含宿舍）修缮、装修，约有60%以上的公共工程还没有纳入政府采购的范围，如水利、能源、交通、电讯等公共事业部门的采购。

而发达国家的政府采购范围较大。根据美国《联邦政府采购报告》的统计，美国政府采购分为货物采购、研发项目采购、其他服务和工程项目采购。其中，货物类采购约占总采购的40%，研发类项目采购包括防御采购，科技、空间发展和医药等项目采购，约占15%，其他服务和工程包括通用和电讯采购、维护/修理和重建设备、国有设备的运作、公用事业和家庭服务、对不动产的维护/修理和更改等，约占45%（李成钢，2010）。

根据以上的分析和我国的具体国情，笔者把政府采购定义为：在市场经济条件下，国家为加强对政府公共支出的管理，规定各级政府及所属机构在购买执行其职能所需的货物、工程和服务时，必须以公开竞争性招标采购的方式进行购买。

而政府采购政策则是对政府采购行为的具体化、规范化和制度化，是政府为促进政府采购的顺利运行而制定的各项法规、文件和目录的总和。其目的，一是提高采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设；二是促进技术创新和自主创新，促进高新技术企业的发展，促进产业结构调整和升级。后者也是所有技术创新政策的共同目的（参见本书2.2.2）。

政府采购主体就是参与政府采购的单位和个人，他们同时也是政府采购政策的客体，主要有采购人、供应商和集中采购机构。采购人是指各级国家机关、事业单位和社会团体。供应商是指具备向采购人提供货物、工程和服务的法人、其他组织或者自然人，包括中国供应商和外国供应商。集中采购机构是采购代理机构，是指接受采购人委托办理采购事宜的独立的非营利事业法人。(www.xing528.com)

政府采购客体也就是政府采购的内容，有货物、工程和服务三大类。目前，在西方发达国家，无论是由政府提供的社会产品还是政府部门自用的产品和服务，都是通过政府采购来实现的。

8.1.2　政府采购的原则

政府采购应遵循的原则主要有如下几点：

一是竞争性原则，是指通过供应商、承包商和服务提供者之间最大程度的竞争，形成对采购方有利的买方市场，使投标商提供更好的商品、技术和更低的价格，有利于政府采购者购买到质优价廉的货物、工程和服务。

二是公开性原则，是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开，采购双方的行为要在公众监督下进行，透明度高。公开性原则是对政府采购机关和公务人员使用公共资金，实施公共支出管理的重要要求，是向纳税人负责、依法采购、防止腐败、维护政府形象的重要原则。公开性可以使投标商充分考虑其参与投标的代价和风险，从而提出最有竞争力的价格，还可以避免采购机构及其上级主管作出不恰当、不正当的决定，从而增强投标商的信心。

三是公平性原则，是指有关组织机构对所有参与竞争的投标商给予相同的机会和待遇，使用同一评价标准，发布相同的信息。竞争只有建立在公平的基础上才能实现政府采购的经济性、有效性目标。

公平性的另一个表现是，合同的签订要兼顾政府采购社会目标的实现。由于在政府采购的竞争中，部分小企业、高新技术企业、少数民族企业、困难企业等常常处于不利的地位，较难获得政府采购合同，因此，政府为促进中小企业、高新技术发展，为了促进社会和谐发展，也会在政府采购制度中制定出一些相应的规则，使这些企业也能分得政府采购合同的一部分。

四是物有所值原则，是指购买“物”的投入（成本）与产出（收益）之比应在一个合理的范围。这里的投入不是所采购物品的现价，而是其寿命周期成本，即所采购物品在有效使用期内发生的一切费用再减去残值。政府采购追求的目标之一是寿命周期成本最小而收益最大。

目前，人们对物有所值原则的确切内涵还没有取得一致意见，争论的焦点是对“值”的理解。有人认为“值”应作狭义理解，仅指资金的使用效率；有人认为“值”应作广义的理解，不仅包括资金的使用效率，还应包括为国内产业发展提供的机会以及对技术创新、技术转移的促进等。

笔者认为，这种争论实质上就是对政府采购功能定位的争论。如果政府采购只是简单地被看作为满足政府自用或自行消费的需要而从市场上获得物品、工程及服务的一种行为，那么对“值”的理解只能是狭义的，即指资金的使用效率；这时的政府采购就和自然人采购、法人采购以及社会团体采购没有太大的区别了。如果政府采购被看作为一种宏观经济调控手段，那么对“值”的理解应是广义的。