农民权益保障：法律、组织与制度实证调查

五、农民权益的法律、组织与制度保障

虽然人们对于权利及权益有不同的看法，但是，大都不会否认权利和权益离不开法律与制度的保障。无论个人或一个群体，其权利和权益首先就要求一定的法律或制度给予确认，并给予保护。一旦失去保护，权利和权益也将不复存在。从另一方面来看，权利和权益本身也是一种制度体系——这是一种关于当事人的资格、利益和主张的制度体系。在现代社会中，这种权利和权益体系本身就是法律的内容并受法律的保护。在我们这样一个从农业社会向工业社会急剧变革的时代，农民遭受更大的社会变迁的压力，承受着更大的社会变革的痛苦。尤其是在迅速的经济、社会和政治的变迁中，农民习以为常的生产和生活环境迅速消失，他们不得不面对一个新的、陌生的世界，这种生存的压力及心理的冲击将使一部分人手足无措，痛苦万分。如果说他们过去曾是旧时代的弱势等级，那么，他们现在又成为新时代的弱势群体。给他们以心理支持、社会关怀及制度保护显得尤其重要。

(一)农民权益的法律与制度保障

法律是现代社会确认个人权利的基本方式，也是个人权益保障的基础。赋予农民权益的法律保障是首要的任务。建国以来，我国宪法和法律已经赋予农民广泛的权利，其中包括生命权、自由权，财产权、参政权、结社权、劳动权、保障权、受教育权等等。但是，我们也看到，农民的相关权益也受到多重限制和制约。其中不仅包括已有的权益得不到有效的保障，同时也包括应得的权利得不到认可。为此，必须建立和进一步完善相关法律法规，应尽快清理、修改妨碍农民享有平等权利的法规政策，切实保障农民的权益:

第一，应尽早制订《农民权益保护法》，对农民权益的内容进行全面规范。第二，加快民法的制订步伐，进一步落实《物权法》，建立农民财产权益的法律保障体系。第三，进一步修改和完善全国人大及各级地方人大的《选举法》及相关办法，完善村民委员会制度，构建健全的农民政治权益保障的法律体系。第四，逐步建立完善以《劳动法》为核心的劳动法律体系，出台《劳动合同法》《就业促进法》《社会保险法》《职业技能培训考核条例》等法律法规。第五，建议尽快修改《职工代表大会条例》或制定《企业职工民主管理条例》，使职工民主管理覆盖到非公有制企业和农民工。第六，完善工资支付的法律法规，尽快制定《企业工资条例》，明确用人单位必须以货币形式按月、足额发放农民工工资，对拖欠农民工工资的企业除责令支付工资及赔偿金外，还应加大处罚力度。在《刑法》中，对欠薪逃匿和拒不支付工资的行为，也应作追究刑事责任的规定。劳动监察、仲裁和司法部门对拖欠工资案件应依法予以及时立案处理。第七，建立健全职业健康监护制度。建议修改《安全生产法》《职业病防治法》《女职工劳动保护规定》的有关条款，加大处罚力度。第八，积极探索符合农民及农民工特点的社会保险方式。建议由国务院牵头，召集政府有关部门研究制定适合农民及农民工特点的社会保险方案。一是分类推进。正规就业的农民工参加社会保险，可与城镇职工享受同等待遇;非正规就业的农民工，可采取灵活的方式解决。二是分步实施。当前，要着力依次解决农民及农民工最急需的工伤、医疗、养老保险。要推动《工伤保险条例》的落实，使农民工依法享有工伤保险待遇;要重点解决农民及农民工大病医疗问题;探索建立个人账户，解决农民及农民工养老保险问题。同时，完善社会保险关系转移和接续办法。

在农民权益保护的相关法规的制订中，有两个问题必须妥善处理:

一是关于农民权益保护法规的对象及农民的范围问题。简而言之，农民权益保护法的对象是农民。然而，在当前我国这样一个转型时期，哪些人是农民并不容易确定，由此也导致法律适用的对象和边界模糊。从国内外来看，人们对于农民有不同的解释，这些解释最主要的是采用两种方式:一是基于身份，一是基于职业。前者包括传统社会中作为社会等级的农民，如中国历史上士农工商的划分;建国后我们根据户籍制度将拥有农业户口的人称为农民;后者主要是指以农业生产为职业的人员。我国改革之前，农民的划分虽然与其职业有关，但更重要的是基于户籍来划分。随着改革的深入尤其是户籍制度逐渐松动，农村内部及城乡之间的交流日益增多，基于户籍的划分已经很难确定是否是农民。这必将造成对农民权益保护及相关法规和政策适用对象的困难。如在现实中，不少农民进城务工，生活和工作在城市但仍拥有农村户口;农村中也有不少人出于种种目的，通过各种渠道获得了“市民”的身份(城市户口)，但依然生活在农村，在农村拥有宅基地和承包地;有不少城市户口的人到农村充当农业工人或者从事农业生产经营和科研。而《土地管理法》第十五条也规定:“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”这些以农(林、牧、渔)业为唯一或主要职业并以农(林、牧、渔)业为唯一收入来源或主要收入来源的人员，是否是农民以及是否应受农民权益保护和相关法律的保护，则是一个现实的问题。从现实及发展的角度来看，我们建议根据户籍及职业两个标准来确定农民的范围。一方面强调在当前户籍制度依然存在的背景下，那些拥有农业户口的人员属于农民及农民权益保护法规的保护对象。包括那些从农业向非农业转移、向城镇流动就业的农民工;另一方面，也强调职业的特征，只要是从事种植业、林业、畜牧业和渔业等生产和经营的人员也属于农民。值得注意的是，有不少因征地而失地的人员，有的已经获得了城镇户口，并享有与城镇居民相同的社会保障可以视为非农民，但对于失地仍然拥有农业户口或在户口转变过程之中，未能获得完全的城镇居民的待遇的，应视为农民，这样有利于对这部分人员的法律保护。

二是农民权益的保护与农民身份的特殊性问题。当我们强调对农民权益的保护时，自觉不自觉地强调了农民的特殊性，同时也内含着对农民身份的认可或认同。由此也存在一个明显的危险性即对农民身份的认同及不合理的城乡分割体制的固化。前面的分析中我们已经多次指出，现行的不合理的城乡分割的体制是造成农民非平等的权利地位的制度根源。改革的目标就是要消除这一不合理的制度。然而，当我们出台相关的法律对农民给予专门保护，事实上也存在对农民群体的划分，而这种划分也要求进一步明晰农民的群体边界，这种冲突也将人们置于一种尴尬的境地:一方面从现实来看，必须给农民以保护，另一方面这种保护有可能使农民身份更加明晰和固定化。不过，法律总是一定时期的产物，适应一定时期的社会经济发展需要。从中国现实来看，对农民以专门的保护是必要的。尤其是在长期的二元体制下，农民的权益受到不合理的制度的损害，而在急剧转型的过程中又处于劣势地位，造成农民发展的起点不平等、机会不平等及权益不平等，为此，必须采取措施消除不合理的制度因素并给农民一定的补偿、特别保护和支持，以尽可能提供初始平等的资源、条件和机会。这是一种对历史的补偿，一种社会义务和责任，也是弱者应得的权力。当然，我们也应看到，我国正处于变革之中，农民作为一种身份也正在转变并逐步消失。对农民的保护不能将农民身份固定化和长期化。现行的农民权益保护及相关法规也将是一种过渡性的规范。随着社会的发展及农民身份的消失，农民本身将变成一种职业，对农民的保护也将成为一种职业的保护，而不再有身份的意义。

构建和完善农民权益保护的法律体系是对农民权益的确认及保护的前提和基础。但是，仅仅有法律仍然不够，必须构建和完善执法体制和机制。

一方面要进一步强化农民权益保护的监督体制。要进一步落实相关法律和法规，强化农民权益保障的监督体系。保护农民合法权益是全社会的共同责任。其中，各级党组织和国家机关应承担主要职责。县级以上人民政府应当建立健全农民权益保护工作责任制，对不认真履行或者履行职责不力的单位及其负责人予以通报批评;发生侵犯农民权益的重大事件，追究有关部门主要负责人和相关责任人的行政责任。国家也鼓励、支持一切组织和个人对损害农民合法权益的行为进行社会监督。应明确国家发挥社会各界对农民权益保护的监督作用，支持农民依法维护自身合法权益，追究和惩罚侵害农民权益的违法行为。县级以上人民政府各有关部门应当按照职责分工对相关的农民权益保护工作进行检查和监督。对在检查、监督中发现的问题应当及时处理，对侵犯农民权益的行为，应当依法查处，对侵犯农民权益的重大事件予以通报。有关单位和个人对农民权益保护监督检查工作有协助的义务。县级以上人民政府、人民法院、人民检察院应当按照同级人民代表大会及其常务委员会的要求，及时报告农民权益保护工作情况。县级以上人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院对同级人民代表大会的代表依法提出的有关农民权益的质询案，应当及时答复。各级人民检察院应当依职权对侵犯农民权益的案件及时侦查、起诉，并对有关侵犯农民权益案件的侦查、审判活动依法进行监督。任何组织和个人都可以对农民权益保护工作提出批评、建议，对损害农民权益的行为向有关单位进行检举，有关单位应当依照有关规定及时予以答复。劳动保障行政主管部门对于侵犯进城务工农民的劳动权益的，应当依法查处。对恶意拖欠工资情节严重的，有关部门可依法责令停业整顿、降低或取消资质，直至吊销营业执照，并对有关人员依法予以制裁。

另一方面，进一步完善农民权益的服务和救助体制。健全和完善国家司法救助制度，司法行政主管部门确定的法律援助机构应当依法为农民提供法律援助。有关法律服务机构依照相关规定对农民实施法律援助。社会有关方面要对权益受侵害的农民及农民工及时提供法律援助。农民因权益受到侵害而与他人发生纠纷的，可以与他人协商解决，或者向人民法院起诉。建议立法简化劳动争议处理程序，为农民及农民工维权提供方便快捷的仲裁、司法支持。对涉及农民权益的劳动争议，企业劳动争议调解组织、各级劳动争议仲裁机构、人民法院要及时处理，对确有困难的农民，可适当缓交、减少、免去仲裁费、诉讼费。人民法院对关系到农民生产生活的诉讼，可以根据当事人的申请，依法作出财产保全和先予执行的裁定，充分关注贫困群众的司法需求，完善对经济困难的当事人缓、减、免交诉讼费的具体条件与标准，对追索抚养费、赡养费、人身伤害赔偿金、劳动报酬且经济上确有困难的当事人，以及农民工、下岗职工、孤寡老人、残疾人等特殊困难群体，积极采取缓、减、免交诉讼费的措施，确保符合救助条件的当事人打得起官司。民政部门要积极完善社会救助体系，城镇社会救助制度应覆盖到农民工。研究建立刑事被害人国家救助制度;对于被告人是盲、聋、哑人或者限制行为能力的人，开庭审理时不满18周岁的未成年人，可能被判处死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应为其指定辩护人。及时受理、快速处理涉及拖欠农民工工资的劳动争议案件。各地劳动争议仲裁机构要严格在规定的时间内处理农民工因拖欠工资问题提起申诉的劳动争议案件。对适用简易程序的争议，要采用简易程序处理，确保拖欠农民工工资争议案件的处理不拖拉、不延时，并保证办案质量。要加强劳动争议调解工作，通过调解的方式及时解决纠纷。对于提起劳动仲裁的农民工，生活困难的免交仲裁费预收款。农民工当事人败诉的，酌情减免仲裁费。有条件的地方，要免除农民工的劳动仲裁费用。各级劳动争议仲裁机构要积极争取地方财政加大对劳动仲裁经费的支持力度，确保劳动争议案件处理工作的正常开展，减轻当事人特别是农民工的经济负担。

(二)农民权益保障的反馈与响应机制

农民权益不仅需要国家及法律给予支持和保障，也需要农民自主行动和自我保护。农民可以通过投诉、举报等方式，请求政府及其有关部门保护其合法权益。政府及其有关部门对农民的投诉、举报应当依法及时处理。农民投诉、举报的事项不属于受理机关职责范围的，受理机关应当及时移交给有权处理的机关并告知当事人。农民的投诉、举报及到有关部门直接申诉和访问的行为，我们称之为“信访”。2005年5月1日实行的新修订的《信访条例》对于信访的定义是这样界定的，即信访是指“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这种对信访的定义显然是比较狭窄的。在现实生活中，信访人的诉求对象除了各级人民政府外，还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。通过信访来了解人民群众的需求是共产党人的传统。列宁就认为处理人民来信是社会主义国家发挥群众的积极创造性、反对官僚主义、加强对执政党和国家机关实行监督的最有效的办法。为此，列宁亲自起草了《关于苏维埃机关管理工作的规定草案》，对处理人民群众的信访问题作了专门规定:“每个苏维埃机关，都要张贴关于接待群众来访的日期和时间的规定，不仅贴在屋里，而且贴在人人可以看到的大门外面。接待室必须设在可以自由出入、根本不需要什么出入证的地方。每个苏维埃机关都要有登记簿，把来访者的姓名、意见要点和问题性质最简要地记下来。星期日和假日也要规定接待时间。”^[33]列宁本人还亲自接待来访的工人和农民。据福齐也娃统计，列宁在被行刺前两个月当中，“接待了171人(进行了125次接待)，平均每天接待2～3人，每周接待17～20人。”^[34]在革命战争时期，中国共产党就关注和重视群众的信访活动，并采取了一些解决群众信访问题的相应措施。建国后，中国共产党开始正式建立信访制度。作为中国共产党最高领导人的毛泽东经常收到群众的来信，并作出批示。1951年5月16日，毛泽东在中央办公厅秘书室的一份工作报告上批示:“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”^[35]毛泽东的这个批示，成为新中国信访工作的指导思想。1951年6月7日，政务院根据毛泽东的批示，发出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。这个仅有六条内容的简要“决定”，成为建国后中国建立信访制度的第一个重要文献。此后，我国宪法也规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”

这些年来，信访制度在农民申诉、权益保护及对国家机关和工作人员的监督中发挥了较大的作用，成为农民与政府的沟通渠道和桥梁。不过，在实践中，农民的信访也受到多种制约，有的甚至遭受打击和报复。有的在上访中遭到了刁难、辱骂、罚款、抄家、批斗、毒打、追捕、关押、劳教、起诉、判刑甚至谋杀。信访制度本身也受到不少人员的非议。信访制度何去何从，如何改革和完善信访制度，也是当前亟待解决的问题。从目前来看，改革信访制度已经成为人们的共识，但如何改革则存在不同的思路。赵树凯提出:“可以考虑的调整思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大常委会经常性的执法检查结合起来。”林喆认为:“由于信访制度是在司法制度之外再同时建立一种与之并行的纠纷解决机制，这就为民众排斥对司法制度的利用、赋予行政以准司法权及干预司法活动提供了某种可能，并强化了民众对行政权力和清官的崇尚。这样，信访制度在弥补现有法制体系缺陷的同时，又以法律至上地位的一定损伤为代价，因此它对于现代法治秩序的形成具有某种负面影响。随着现代法治的进程，信访制度作为一种国家政治制度，被全面纳入法制的轨道，与司法制度相融合，成为其重要的补充，已成为一种可以预见的发展趋势。”^[36]周梅燕认为必须坚决修正现行信访制度中与法治不相符的做法，维护司法裁判的权威，走出利用信访形式在现行法律制度外恶性循环的怪圈，为此，他主张分别设置执政党、政府、人大、司法信访机构，各司其职，同时倡导社会组织参与信访代理制度^[37]。于建嵘主张从行政、法律、政治三个层面改革信访制度。他认为短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击，维护社会稳定;中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件;长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织^[38]。2004年11月于建嵘提出弱化信访权利救济功能的观点在全国引发了较大的争议，形成了弱化信访制度和强化信访制度两种对立的观点和主张。

弱化信访制度，其实质是着眼于建设现代法治国家，推进中国政治文明;强化信访制度的实质是着眼于中国长期的人治现实，在不触动政治体制改革的前提下提高信访效率。在这两种观点的争论中，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过了新修订的《信访条例》，决策者既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在现有的条件下“规范信访制度”。在这种规范中，新修订的《信访条例》呈现出了一些“新亮点”。

在我们看来，信访制度是与执政党的执政理念、执政方式、执政能力和国家的总体政治体制紧密联系在一起的。如果不改革政治体制，不改革其他相关的体制，仅在现行制度环境中改革信访制度，那么无论是弱化还是强化，抑或规范化，都难以真正解决信访问题，也难以真正保障农民的信访权。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其他渠道表达民意的政治参与方式，却因为其他渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效就在情理之中了。为此，应从宏观和微观两个方面进行改革。从宏观层面来看，要进一步完善信访制度的法律及宏观政治体制:

第一，对现有的信访权进行分解，相应的拓宽公民参政和维权的渠道，保障公民通过多元化的制度管道行使和维护宪法规定的各项权利。换句话说，公民可以通过各种渠道行使宪法规定的各项基本权利和自由，信访渠道只能是公民行使和维护宪法规定的各项基本权利和自由的一种，而不应是对其他渠道和方式的包办代替。2005年4月国务院新闻办公室发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书明确指出:“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”这说明中国公民通过信访渠道行使的信访权利包括批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权五种。现行的《信访条例》规定农民集体上访人数不能超过五人，这使农民通过信访渠道行使集会、游行、示威自由权和请愿权又受到了严格的限制。很显然，信访渠道不应取代公民通过其他途径和方式来行使集会、游行、示威自由权和请愿权。

第二，进一步强化全国人大及其常委会的职权，强化人民代表反映民情民意的权力和功能。人民代表本身是人民的代表，也是民意的代表。目前我国全国人大代表及各级地方人大代表有数万人，如果他们在其代表的选区真正起到民意代表的作用，充分听取农民的意见和建议，及时调查和处理来信来访，将会极大地缓解社会的矛盾。从某种意义上说，近些年来如此众多的农民上访涌向政府部门，是我国人大制度无力和失效的表现，也是人大代表严重的失职。为此，应大力改革我国的人大制度，赋予并保障人大代表调查的权力，提高人大代表的素质，以充分发挥人大制度及人大代表的功能。也正因如此，我国信访制度改革的关键不在于信访制度本身，也并不是信访制度的弱化或者强化问题，而是人大制度的改革。

第三，实现司法独立，确保司法公正。在当代中国农民的上访中，有很大一部分是由于各级人民法院不能公正司法造成的。人民法院不能公正司法，在很大程度上又是由于司法未能真正独立的结果。保障司法独立是当今世界各国的共识和普遍做法。我国现行《宪法》第一百二十六条就明文规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在现实生活中，司法不独立以及司法腐败已为人所共知。如果我们不在实现司法独立和确保司法公正上进行改革，却舍本求末地寄希望于信访制度改革，这与建设现代法治国家的目标无异于缘木求鱼;如果“在全社会保障公平和正义”的司法机关，仍然习惯于凭借党委和政府领导手中批转来的“信访件”才能公正司法和进行权利救济，那它只能是在帮助树立行政权威的同时彻底消解自己的公信力。

从微观层面来看，要进一步改革和完善信访制度的工作机制。新修订的《信访条例》所说的信访就是这种狭义上的信访，即“公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”这自然不包括农民行使集会、游行、示威自由权和请愿权，也不包括农民向各级人大、法院、检察院以及政党和群团组织的信访活动，而仅仅是公民“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的活动。众所周知，新修订的《信访条例》本身就是这次信访改革的产物，与1995年条例相比，新的《信访条例》强化了信访问责制，突出了信访人权利的保护等方面，它在一定程度了规范了信访行为，具有积极的现实意义。我们从这种狭义上的信访中可以看出其主要有反映情况、提出建议、提出意见、投诉请求四项内容。在这四项内容中，还应当根据具体情况将其分别划归于行政监察部门和行政复议机关处理。这样，各级政府设立的信访部门所承担的工作量就大为减少了，农民的信访权利也就相对容易得到尊重和保障。不过，当前中国的现实是，各级政府部门内设的行政监察部门并没有起应有的监察作用，因而各级监察部门在化解大规模的农民上访潮中表现出无能为力。对此，有的学者开始注意到国外的申诉专员制度对我国的借鉴意义。西方国家的政府系列中并不存在单独的信访机构，也没有中国这样的信访潮，但是这并不意味着西方国家的公共管理就尽善尽美，民众对政府及其工作人员就毫无意见。据考察，西方一些国家一般采取申诉专员制度或请愿制度来受理民众对政府在公共管理范围内的投诉。“申诉专员”一词源自瑞典，意为“人民的保护者或代表”。申诉专员制度起源于1806年，瑞典被公认为这一制度的创始国，南非、澳大利亚和我国的香港都实行申诉专员制度，其主要职能是对政府及其工作人员进行监察。与我国现行的内设于政府的监察机构不同，申诉专员制度的一个重要特点是它独立于政府的架构之外。由此看来，微观层面的改革的一个重点，就是应该着眼于中国建设法治政府、有限政府、诚信政府和可问责的政府，改革和创新监察制度。

(三)农民权益保障的组织与社会支持

一定的组织向来是人们维护自身权益的重要方式。如何通过组织的方式维护自己的权益，也是农民权益保护中亟待解决的问题。在我们看来，人们的分歧并不在于农民是否需要农民组织及通过组织来维护自己的权益，而在于农民组织的形式及其功能与活动方式。从世界范围来看，农民协会是维护农民权益的基本组织。从历史上看，上个世纪中国农民曾组织农会以维护自己的权益。在革命时期，中国共产党积极动员农民利用农会进行革命斗争。毛泽东同志通过湖南五县实地考察，对农会的功能和作用予以高度肯定。新中国成立后，直到20世纪80年代中期，农会组织才被撤销。在新的形势下是否应重新恢复农会，对此人们有不同的看法和认识。一些人士也呼吁重建农会。不少学者已经指出，新时期建立农会“刻不容缓”;建立农会可以调节、平衡、缓冲单个农民与市场、社会和国家的冲突。党国英等认为一个健康发展的农会有利于改变农民相对低下的社会地位，有利于降低政府与农民对话的成本，有利于保障社会转型时期农村社会稳定。于建嵘认为农会可以成为社会整合组织。在政界、学界讨论重建农会之时，安徽、湖南、山西等省的农民自发地开展了组建农会的实践。2003年1月22日湖南省衡阳县27名农民代表商议成立农民协会。2004年6月7日山西省永济市蒲州镇寨子村的郑冰(女)在市民政局正式注册“永济市蒲州镇农民协会”，这是全国第一个正式注册的农民协会。重建农民协会已经逐步成为一种共识，也成为实践努力和发展的方向。

事实上，农民协会只是农民结社的一种方式。在现代社会中，结社自由已经成为各国宪法普遍保障的一项公民基本权利。1948年《世界人权宣言》第二十条规定:“人人有权享有和平集会和结社的自由。任何人不得迫使其隶属于某一团体。”1966年《公民权利和政治权利国际公约》第二十二条规定:“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。对此项权利的行使不得加以限制，除去法律所规定的限制以及在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需的限制。”《经济、社会、文化权利国际公约》第八条规定有“人人有权组织工会和参加他所选择的工会，以促进和保护他的经济和社会利益”等条款。早在《世界人权宣言》发布之前，国际劳工组织于1948年7月9日通过了《关于结社自由和保护组织权公约》，专门就结社自由作出了明确规定。建国以后，《中国人民政治协商会议共同纲领》以及后来的宪法均规定人民有结社等自由权。不过，虽然宪法和法律已经确认包括农民群众在内的人民群众有结社自由，然而，农民如何行使自己的结社权，通过何种方式以及以什么样的形式组织起来，仍然是未能解决的且存在重大分歧的问题。迄今为止，中国尚未制定结社法或社团法。宪法规定的公民结社自由权的行使主要由国务院制定的社团登记法规予以确认和规范。1950年9月政务院制定《社会团体登记暂行办法》，确立了社会团体的类别、登记等有关事项，形成了社会团体分级登记管理体制。1989年国务院公布《社会团体登记管理条例》，该条例确立了社会团体双重管理的体制。1998年国务院修订《社会团体登记管理条例》，其目的在于“保障公民的结社自由”。

在当代中国，重建农会组织不仅十分必要，而且尤为紧迫。社会的生存和发展离不开合作与组织。组织化也是现代社会的重要特征。对于分散的农民和农村社会来说，合作和组织显得更加珍贵和重要。现在我国工人有工会，商人有工商联，学生有学联，青年有青联，妇女有妇联，而人口最庞大的农民却没有农会本身就是极不正常的。当前，重建农会需要排除认知上的障碍。在重建农会上，不少人还有这样或那样的疑虑。比如有的顾虑农会不利于社会稳定，有的认为农会没有建立的必要，有的怀疑农民办好农会的能力，有的担心农会将增大政府工作的难度等。其实，农民组织不仅是农民维权的需要，也是社会整合的需要。从历史的经验来看，分散的农民必然加大社会控制与管理的成本，社会的组织程度越高，社会集团之间妥协的可能性就越大。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民的对话成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达。从历史上看，农民不仅有能力，而且成立过农会，并在中国革命和建设中发挥过重大作用。对农民结社和组织能力的怀疑显然是没有根据的。

从本质上说，农民协会组织是农民自我组织、自我服务的组织，具有互助和共济的特点。农协不仅是农民利益的服务机构，也是农民利益的保护组织。从他国的经验及我国的实践来看，在生产和经营上，农协可以向农民提供产前、产中和产后以及技术、金融方面的服务和支持;在政治上，作为农民利益的代表，农协可以集中农民的意见，并通过各种途径向政府反映，影响政府的决策。与此同时，农民通过参加农协组织及政治参与，推举自身利益的代言人，进入政府。农民通过农协及其对政府的影响制定符合农民利益的农业政策的同时，政府也通过与农协组织的合作，实现自己的目标。政府的法律、有关农村政策也可依靠农协帮助实行。这种相互依赖使各方获得相应的利益，实现共赢。

在重建农民协会的同时，也应鼓励和支持农民工加入工会，通过工会组织维护自己的权益。当今中国的农民工，虽然不少因户籍原因仍归农民之列，但是，他们已经离开土地，从事工商业生产和经营，他们是新一代的工人。农民工作为工人阶级的新成员和产业工人的重要组成部分，有权参加全国总工会统一领导下的基层工会组织，任何单位和个人不得阻挠和限制。由于一些地方农民工权益得不到合法的保护，不少地方农民工便成立“民工协会”“同乡会”“打工者协会”等组织，以维护和保障自己的权益。这些组织的存在，本身也表明农民工对于自身权益的组织的需求。不过，如果不妥善管理，这些组织也有功能退化，演变为封闭的自利组织的可能，甚至损害他人的利益。对这些组织，相关公安、民政部门要积极引导、依法管理。工会组织作为当前合法的组织，应大力吸收农民工加入工会，在维护农民工权益的同时，也为农民工的组织化和融合以及社会稳定奠定基础。各级党政组织和工会组织要从讲政治的高度充分认识农民工加入工会组织的问题。

与此同时，各级政府要加大对工会组建和维权工作的支持力度。各级政府及有关部门应认真贯彻《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《国务院办公厅关于深入贯彻＜工会法＞支持工会工作的通知》精神，为工会组织开展工作创造必要的条件。地方政府发展经济不能把招商引资与建立工会组织相对立。一是地方工商、税务、劳动保障、商务(经贸)等部门在其职能范围内应运用多种方式，督促企业依法支持组建工会。二是各级统战部门、劳动保障部门和工商联要按照《关于充分发挥各自优势，共同做好维护职工合法权益工作的通知》精神，引导非公有制企业经营者特别要做好知名民营企业家的工作，让他们支持农民工组织和参加工会。三是各级商务(经贸)部门要支持工会推进在外商投资企业组建工会。四是地方政府应支持建立乡镇(街道)地方一级总工会，帮助工会解决人员编制、干部配备、办公条件等问题。五是劳动保障、司法等部门要依法对因维护农民工合法权益导致自身权益受到侵害的工会干部给予保护。六是用人单位要为工会正常开展工作创造必要条件，依法拨付工会经费，不得干预工会内部事务。

毫无疑问，农民权益的保护依赖国家、社会、个人及组织的参与和支持。其中，法律、制度和组织至关重要。在此还必须强调的是，农村问题并不是农村自身的问题;农民问题本身也不是农民自身的问题，它与城市、工业及其他社会群体如工人、市民等息息相关，涉及城乡之间和工农之间利益的重大调整，也需要对国家与农民关系以及政府功能、管理体制及行政方式的重大转变。尤其是农民权益最突出的矛盾表现为权益的不平等，这种不平等本身是与其他社会阶层相比较而显现出来的。农民权益保护的最终解决首先取决于从政治上、法律上和制度上实现平等的国民待遇，与其他社会阶层公平地享受改革和发展带来的成果。另一方面，保护农民权益也是旨在给农民以支持，实现机会、经济及社会的平等。为此，必须继续推进我国政治、行政及城乡体制的改革，为农村发展及农民权益提供制度保障。这要求大力推进城乡体制改革，彻底消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、财政、税收和金融等方面不公平和二元化的政策和制度，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，为城乡一体化及农业、农村和农民自身的发展创造条件。同时也应进一步深化农村内部体制改革，包括产权制度、经营制度、自治制度以及县乡体制的改革，提高农村社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，这将为农民权益保护奠定制度基础。

【注释】

[1]《梁启超选集》，上海人民出版社1984年版，第158页。

[2]陆学艺:《给农民平等待遇已不可阻挡》，《农村工作通讯》2005年第2期;李昌平:《出路何在?——“三农”寻思录之二》，《读书》2002年第8期;白南生:《回乡，还是进城?——中国农村外出劳动力回流研究》，中国财政经济出版社2002年版。

[3]钟丽娟:《农民权利保障的法律思考》，《理论学刊》2003年第2期。

[4]任大鹏:《关于农民权益保护立法若干基础问题的讨论》，《中国农业大学学报》2004年第3期。

[5]郭书田:《实现统筹城乡经济社会发展之我见》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2004年第3期;张晓山:《深化农村改革促进农村发展——三大制约因素、一个基本认识、两类政策措施》，《中国农村经济》2003年第1期;党国英:《一亿农民工流动到何时》，《中国改革》2003年第7期;周作翰、张英洪:《当代中国农民的居住和迁徙自由权》，《湖南人文科技学院学报》2006年第1期。(www.xing528.com)

[6]唐鸣、杨正喜:《农民工权利缺损原因的法理分析》，《社会主义研究》2005年第6期;王禹:《选民选举法律问题研究》，北京大学出版社2002年版;李新芝:《维护农民政治权益的对策探讨》，《农村经济》2004年第9期。

[7]于建嵘:《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，《调研世界》2005年第3期。

[8]迟福林、王景新、唐涛:《赋予农民长期而有保障的土地使用权》，《中国农村经济》1999年第3期。

[9]黄祖辉:《论农户家庭承包制与土地适度规模经营》，《浙江社会科学》1999年第4期;刘向南:《现行土地征用制度的问题分析》，《城乡建设》2003年第11期。

[10]陈小君:《我国他物权体系的构建》，《法商研究》2002年第5期;王小映:《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2000年第1期。

[11]廖洪乐、习银生、张照新:《中国农村土地承包制度研究》，中国财政经济出版社2003年版。

[12]姚洋:《中国农地制度:一个分析框架》，《中国社会科学》2000年第2期;温铁军:《形成稳固的受惠群体——关于农地制度创新的思考》，《中国土地》2001年第7期;王卫国:《加强农民土地权利的法律保障》，《人民论坛》2005年第11期。

[13]温辉:《义务教育:谁之义务》，《法律适用》2001年第11期;莫纪宏:《政府在保障义务教育中的法律责任》，《领导文萃》2002年第12期;郑贤君:《公民受教育义务之宪法属性》，《华东政法学院学报》2006年第2期。

[14]李小云:《农村最低生活保障政策实施过程及瞄准分析》，《农业经济问题》2006年第11期;林嘉:《我国社会保障制度的现状、问题与对策》，《人权》2005年第4期;卢海元:《积极的城市化政策与农民工社会保险》，《中国社会保障》2003年第4期。

[15]夏勇:《走向权利的时代:中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社1995年版，第1～2页。

[16]恩格斯:《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第448页。

[17]列宁:《在全俄社会教育第一次代表大会上的讲话》，《列宁全集》第36卷，人民出版社1960年版，第341页。

[18]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第12页。

[19]列宁:《专制制度在动摇中……》(1903年2月1日［14日］)，《列宁全集》第2版第7卷，第107～108页。

[20]2005年2～3月份，我们组织了“中国农村土地承包制度与农民意愿调查”，调查涉及湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等7个省86个村的农民。问卷采取调查人员进村入户，农民填写，现场收回的方式，收回问卷1300多份。

[21]参见吴理财《合村并组对村治的负面影响》，《调研世界》2005年第8期，第39～40页。

[22]党国英:《当前中国农村土地制度改革的现状与问题》，《华中师范大学学报》2005年第4期，第8～18页。

[23]参见蔡昉、张车伟:《2000年:中国人口问题报告农村人口问题及其治理》，社会科学文献出版社2000年版，第72页。

[24]廖洪乐、习银生、张照新等著:《中国农村土地承包制度研究》，中国财政经济出版社2003年版，第2页。

[25]参见课题组的报告。唐鸣:《关于完善村民自治法律体系的两个基本问题》，《法商研究》2006年第2期。

[26]发展研究所综合课题组:《改革面临制度创新》，上海三联书店1988年版，第7页。

[27]全国总工会调研组:《关于农民工权益保障问题的调研报告》，《中国工运》2006年第7期。

[28]房海燕，鲁杰:《农民工对经济发展的良性作用及权利现状分析》，《陕西科技大学学报》2005年第2期。

[29]全国总工会调研组:《关于农民工权益保障问题的调研报告》，《中国工运》2006年第7期。

[30]全国总工会调研组:《关于农民工权益保障问题的调研报告》，《中国工运》2006年第7期。

[31]罗遐:《农民工社会保障问题研究——基于苏皖四村的一项实地调查》，《中国博硕士论文数据库》2003年。

[32]苏敏:《我国流动儿童失学率高在9.3%》，《中国青年报》2000年11月6日

[33]《列宁全集》第28卷，人民出版社1956年版，第330页。

[34]根基娜著:《列宁的国务活动》，中国人民大学出版社1982年版，第517页。

[35]参见中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编:《信访学概论》，华夏出版社1991年版，第130页。

[36]林喆:《参政权:民主政治的基石》，《学习时报》2004年5月10日。

[37]周梅燕:《理性求解中国信访的制度困境》，《半月谈》2004年第7期。

[38]于建嵘:《中国信访制度批判》，《中国改革》2005年第2期。