消除农民工歧视：中国农民权益实证调查

四、消除对农民工的制度歧视和社会排斥

在我国城乡之间及不同地区之间，每天流动着上亿农民工。在这些农民工的身后，还有数千万未成年的子女。他们是游走于城乡之间及不同地区之间的特殊群体。由于农民工不具有暂居的城市或所在乡村居民的身份，无法享受城市居民及工作所在地居民的身份相匹配的权益，在迁徙、身份、就业、报酬、医疗、教育、劳保等等方面不仅处于不公平的地位，而且在工资收入、劳动安全、社会保障、培训就业、子女上学、疾病预防、司法保障、生活居住等方面仍存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障，合法权益时常受到侵害，并引发不少社会矛盾和纠纷。近些年来，关于农民工的生存状态及其权益保护日益受到中央及社会的广泛关注，国务院也制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门做了大量工作，取得了一定的成效。但是，仍然存在不少困难和问题。农民工问题的解决不仅仅涉及2亿农民工本身的切身利益，同时也直接或间接地影响到农民工亲属和广大城乡居民，这对我国城镇化建设和新农村的建设，对维护和保持社会和谐稳定都具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。随着我国现代化、工业化、城市化的发展，大量的农村富余劳动力将向非农产业和城镇转移，这种转移不仅是国家工业化和现代化的必然趋势，也是国家现代化的前提。“三农”问题的解决最终也将取决于能否快速、顺利和成功地实现农村人口的转移。农民工或流动农民的权益保障问题是我国社会转型和现代化过程中的重大问题。

(一)农民工的生存及权利状态

随着我国的改革开放，越来越多的农民进入城市或在乡村从事非农产业。这些具有农村户口却在城镇及乡村务工经商的劳动者称为农民工。农民工是流动于城乡之间的特殊群体。他们是农民，但并不以农业生产为职业;他们是工人，但并没有工人的法律地位和权利;他们生活在城市，但户口在乡村;他们属于“乡下人”，但却像“城里人”一样工作。他们是当今中国游离和流动于城乡之间、工农之间的边缘群体。

农民工是一个数量庞大的群体。从全国来看，目前全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿，其中进城务工人员1.2亿左右，已经占全国职工总数的一半以上。从劳动关系看，农民工包括与用人单位签订劳动合同、建立劳动关系，也包括尚未签订劳动合同但形成事实劳动关系的务工人员;从产业分布看，大部分集中在第二产业的建筑、采掘、纺织、制造等行业，以及在第三产业的商业、餐饮、服务等行业的务工人员;从就业方式看，部分在国有、集体单位正规就业，大部分是在非公有制经济单位以及在国有、集体单位里短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部务工人员;从与城镇的联系看，包括“离土又离乡”进入城镇的务工人员，也包括“离土不离乡、进厂不进城”的乡镇企业务工人员^[27]。

农民工是我国工业化、城镇化进程中，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型时期形成的特殊的劳动力群体。是地地道道的“中国特产”。在当今社会中，人群的划分可能因为其职业，也有的基于身份。农民工的存在虽然与其从事非农产业相关，但是，更重要的是，农民工的存在是由于其特定的农民身份——他们的户籍在农村，他们是农民。虽然中国历史上及世界其他国家也存在居住在乡村而进城务工经商的人员，也可能受到城市的歧视，但是，他们并不会像我国一样基于户籍身份而受到制度排斥，也不会存在一个如此庞大的特殊的农民工群体。农民工是我国城乡二元结构的产物，尽管他们也是新时期的产业工人，但“农民”则是他们挥之不去、形影相随的身份符号，甚至是一种耻辱的印记。他们之所以成为特殊的群体，首先就是因其在现实制度下的特殊的身份及其法律地位，其权益受到侵害大多与其特殊的农民身份相关。也正因如此，农民工作为当代中国特殊的历史时代和城乡二元化制度的产物，它的存在本身就是一个时代的悲剧!正是因为二元体制及不公平的制度导致他们难以获得应得身份、地位和权力，在城乡制度的夹缝中备受磨难。

从调查来看，农民工不仅在迁徙、身份、就业、报酬、医疗、教育、劳保等等方面未能获得市民及国民的同等的法律待遇，而且他们业已获得的合法的经济、社会、文化及政治权利也时常受到损害，得不到有效的保障。

第一，农民工经济权益时常受到侵害。就业受限制，工作环境恶劣，工资待遇低还常被拖欠。由于城乡二元劳动力市场的存在，有些城市政府为了解决本地下岗职工再就业问题，限制农民择业范围，农民工只能从事那些城市居民不愿意干的最脏、最苦、最累的活。不少农民工就业的企业生产设施简陋，生产环境恶劣，缺乏必要的安全保护措施，甚至有些单位让农民工在有毒的环境中工作，并采取轮换的办法，使他们在尚未发病时被打发走以逃避责任。据国家安全生产监督管理总局统计，2004年全国死于工伤的人员高达13.6万人，其中大部分是农民工，特别是在采矿、建筑、危险化学品3个行业，农民工死亡人数占总死亡人数的80%以上^[28]。农民工劳动合同签订率低，劳动用工行为不规范。据劳动和社会保障部2004年4月对40个城市的调查，农民工劳动合同签订率仅为12.5%。在已签订的劳动合同中，不规范、不履行的现象较为普遍，有的企业随意变更或解除劳动合同，不按规定支付经济补偿金。一些公有制企事业单位的劳务工与城镇职工同工不同酬、不同权、不同待遇。拖欠和克扣工资问题依然存在，取得劳动报酬的权利受侵害。许多私营企业尽量参照最低工资标准来确定农民工劳动报酬，有些企业变相提高劳动定额，有些企业超时工作不付加班费。农民工工资还经常被拖欠甚至被克扣，特别是在建筑行业更为突出^[29]。2004年农民工的平均月工资水平为780元，仅相当于城镇职工的58.0%。根据新华社2003年调查，72.5%的农民工的工资不同程度遭受到拖欠，其中28.8%的人从未按时拿到过工资。

第二，农民工的社会保障权利缺失。一是农民工参保率低，多数企业不给农民工投保，同时由于城乡两种保险制度难以对接，也有一部分农民工不愿参保。二是由于许多农民工没有参加工伤、医疗保险，发生工伤事故和生病治疗享受不到相应的待遇。三是农民工遇到困难不能及时得到社会救助^[30]。民盟重庆市委陈万志的《关于农民工养老保险问题的调查》显示，几乎所有的被调查企业都没有为其聘用的农民工缴纳养老保险费，其中80%的企业主不赞成为农民工购买养老保险;83.2%的农民工不愿意买养老保险，93.4%的雇主没有为他们办理工伤保险^[31]。进一步研究发现，只有很小部分被调查的农民工有一至两项非均衡的、水平极低的非完全意义上的社会保障，而且社会保险各险种的参保率都在10%以下，如此低的社会各种保险的参保率，给农民工当前和未来的工作、生活以及社会稳定都留下了较大的隐患。而在与公民生存相关的失业救助、医疗看病等方面，农民工根本谈不上有什么社会保障。虽然他们在城市中奉献了多年，但终归是农民，仍然面临着就业、教育、医疗和社会保障等方面的排斥与歧视，得不到城市社会的认同和接纳。

第三，农民工的政治权利难以全面行使。一方面，农民工难以参与城市政治生活及公共管理。宪法规定凡年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、教育程度、财产状况、居住期限，都享有各项政治权利。现实生活中，虽然农民工为城市建设作出了巨大贡献，却由于人户分离以及政治权利属地赋予的体制缘故，不能和市民一样参政议政，不能选举自己的利益代表，失去了话语权而成为被动的“无政治群体”。一些公有制企业、事业单位的劳务工不能参加用人单位职工(代表)大会，无法行使民主管理权利。调查显示，80%的农民工没有参与所在城市社区的选举。他们的权益只能通过其他阶层和间接渠道来反映，例如，有道德同情心的传媒，有正义感的学者，以及具有使命感的维权人士及有责任和良知的官员等。另一方面，农民工也丧失户籍所在地的政治生活权利。由于农民工在城市的工作收入普遍比在农村高，许多农民工通过比较在城做工的收益和回乡参选的私人成本后，主动放弃了回原籍参加村民自治选举等部分政治活动权利。因为回乡参选必然要付出一定的成本，例如往返的交通费用，误工的收入损失，回乡的额外支出(走亲访友支付的费用)等等。据调查，有60%以上的农民工没有参加原籍的村委会选举。有三分之二的人对当村干部表示“无所谓”和“不想当”。农民工群体也就成了既不能参与户籍地政治又不能融入城市政治的“漂泊的政治人”。

第四，农民工的文化权利缺失。农民工缺乏基本的文化娱乐，继续教育权利被剥夺。虽然城市里的娱乐项目丰富，但农民工们工作之余只能看看街头电视、蹲马路聊天、彼此开开玩笑。据调查，农民工收工后排在前几位的休闲方式是:打牌41.73%，看电视37.46%，听收音机38.86%，聊天32.81%，逛街30.45%，看书报18.33%。另有资料显示，有近60%的农民工对自己的文化生活“不满意”“很不满意”。不满意是显然的，有80%的农民工下工以后就蜗居在狭小的“工棚”里“睡觉”或“聊天”，外面的城市生活几乎与他们无关。第五次人口普查显示，绝大多数农民工只具有初中或更低的文化程度，其中受过专业技能培训的仅占9.1%，这与企业招聘的技能要求差距很大。可农民工自身又没有足够的财力和精力获得相应的职业教育，同时雇主顾虑他们就业的不稳定性而不愿对其进行有效培训，从而导致了他们的职业技能难以提高，进而影响了他们的就业能力和择业范围。而城市各机关、企事业单位的职工仍然享有公费继续教育的机会。

第五，农民工人身权利缺乏有效的保障。有些企业的农民工人身权利得不到保障。有的对农民工实行“封闭式”管理，采取扣留身份证、搜身检查等非法手段。2007年暴露出来的山西“黑砖厂”事件中，用工单位采取用欺骗、胁迫手段拉来32名农民工为其干活，其中9人有智力残障。这些农民工被骗至砖厂后即被限制了人身自由，强迫劳动。为防止农民工逃跑，包工头还雇了5名打手，养了6条狼狗监视巡逻。农民工干活慢即遭殴打，一位农民工被殴打致死。这种诱骗、囚禁、虐待农民工的犯罪行为，其恶劣程度令人发指，同时暴露出农民工人身权利与自由缺乏有效的保障。

造成农民工权益受损的原因是多方面的，既包括户籍、立法、行政、教育、媒体等外部因素，也包括农民工自身因素。其中，最为根本的是城乡二元结构及不公平的制度。

农民工是传统二元户籍制度与市场经济相结合的产物。他们在职业上是工人，身份上却又是农民。这种职业与户籍的矛盾使得他们在自身权益维护上处于弱势地位，无法融入城市社会而边缘化为弱势群体。当城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险时，农民工却几乎完全被排除在外。虽然有极少的用工单位为他们办理了社会保险，但许多企业连保障农民工生命健康的工伤保险都没有考虑。到目前为止，如果农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时，还没有相应的社会保障措施及时为他们提供援助和救济。

农民工的权益受损也与现行法律法规的不完善相关。虽然近些年中央和地方制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，但还没有制定专门维护农民工权益的法律。虽然有了《劳动法》，但由于其中的许多规定可操作性差，也没有具体的处罚办法，导致实践中农民工的许多权益得不到有效保障。另一方面，劳动监察部门执法力量普遍不足。劳动监察部门的执法手段单薄，对于处于强者地位的资方来讲，难以进行有效的监督，对一些违法行为，也难以及时有效地查处，一些措施过于软弱，起不到预防和震慑作用。广东省现有专职劳动保障监察员为1161名，而企业与个体工商户从业人员约2500多万人，平均每个监察员要负责2万名以上职工和近千家企业的监督检查工作，远远超过国家规定的1∶8000的比例，使得监察人员疲于应付，只能依赖年关时节运动式的大检查;在许多城市年终集中整治欠薪时，也只是帮助民工讨回工资了事，鲜有对资方严厉处罚的。

农民工权益受损也与农民工自身素质有关。农民工文化素质普遍较低，维权意识和法律意识淡薄，劳动前很少有人主动和雇主签订劳动合同，导致不法雇主有机可乘。

在缺乏有效的法律保护的同时，农民工也缺乏有效的组织保护。农民工的重要特征是流动性强及其分散性和无组织性，缺乏维护自身利益的组织机构。虽然国家已经肯定进城务工人员是工人阶级队伍的新成员，鼓励和支持农民工加入工会，通过工会组织维护自身的利益，但是迄今农民工加入工会在全国各地的比例都很小。有些地方干部担心建立工会组织妨碍招商引资;一些企业经营者阻挠和限制农民工参加和组织工会;由于用工主体不明确，用人单位和劳务公司都不愿意组织劳务工加入工会。由于农民工的组织化程度低，难以通过组织的力量表达和维护自己的权益。

(二)从道德关怀到制度保障

显然，农民工问题的根源在于不合理的制度和体制。要从根本上解决农民工问题，必须致力于制度的解决和制度的保障。近些年来，农民工的生存状态及其权益保护已经受到社会的广泛关注，尤其是一些媒体对虐待农民工事件进行揭露和抨击，引起国人的震动，促成了一系列改善农民工待遇的政策出台。我们欣喜地看到，当前对农民工权益问题已经不再限于道德关怀，也不再是善良的诉求，而是逐步过渡到制度的改善和保障。特别是近几年党中央和国务院及一些地方政府也制定了一系列保障农民工权益的政策措施，并着力改革深层次的体制障碍，农民工权益的制度保障有重大的进步。

第一，从中央到地方建立了统筹协调和指导农民工工作的新机制。2006年初，国务院制定《关于解决农民工问题的若干意见》，明确指出解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务，要求各级党政机关要站在建设中国特色社会主义事业全局和战略的高度，充分认识解决好农民工问题的重要性、紧迫性和长期性，加强和改进对农民工工作的领导，切实把解决农民工问题摆在重要位置。为了加强和改进对农民工工作的领导，国务院建立了农民工工作联席会议制度。按照国务院领导的指示，在各成员单位的共同努力下，联席会议确立了工作规则、运行机制、部门分工事项，提出了完善农民工工作协调机制、抓紧制定配套政策措施的明确要求。全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团都建立了以分管领导为召集人、多个部门和单位组成的联席会议制度或领导小组，有些省在地、市、县一级也建立了农民工工作协调机制。联席会议成员单位也指定部门和人员侧重抓好农民工工作，联席会议办公室形成正常的督察网络和工作秩序，在制定政策措施、协调解决问题、联络沟通信息、提供决策建议等方面发挥了重要作用。总体上看，初步建立了中央和地方上下贯通、各有关部门密切配合的工作体系。

第二，制定和颁布了一系列加强农民工权益保障的政策和制度。近些年，中央和地方围绕农民工劳动工资权益、就业培训服务、职业安全卫生、子女义务教育、疾病预防控制、社会保障办法、法律服务援助、留守儿童教育、统计管理体系等问题，组织多项深入系统的调查研究，有针对性地制定和完善有关政策措施。在解决农民工工资偏低和拖欠问题、规范农民工劳动管理和保障农民工劳动安全、搞好农民工就业服务和培训、推进农民工参加工伤和医疗保险、加强农民工子女上学等方面取得了明显进展。

第三，加大对农民工权益保护的监督工作，尤其是对社会反映强烈及重大涉及农民工事件进行及时查处。其中包括全国性解决农民工工资拖欠问题的专项行动，规范用人单位工资支付行为，确保农民工工资按时足额发放给本人，做到工资发放月清月结或按劳动合同约定执行。不少地方要求限期解决政府投资项目拖欠工程款问题，规定所有建设单位都要按照合同约定及时拨付工程款项，建设资金不落实的，有关部门不得发放施工许可证，不得批准开工报告。对重点监控的建筑施工企业实行工资保证金制度，加大对拖欠农民工工资的用人单位的处罚力度，对恶意拖欠、情节严重的，依法予以制裁。对于像山西“黑砖厂”这样的事件进行及时处理。这些均收到了良好的效果。

不过，我们也应看到有些农民工问题虽然已经有所缓解，但远没有达到全面彻底解决的程度。如拖欠或变相压低农民工工资的问题尚未根本解决，在规模以下的非公有制企业尤为突出;农民工用工管理不规范现象比较普遍，劳动合同签订率不高;农民工社会保障参保率仍很低，工伤、医疗保险扩面和养老保险关系转移难问题亟待解决;农民工维权工作任务繁重，执法监察力量严重不足;各地区、各部门农民工工作进展不平衡，有些地方思想认识和政策措施还没有到位等等。其次，有些工作只取得了阶段性的进展，离全部完成任务的要求还有较大差距。例如，农民工工伤、医疗保险参保尽管比往年已经成倍增长，达2000多万人，但是按制度设计，有劳动关系的农民工均应纳入参保范围，目前还仅仅完成了一小部分任务，更艰巨的工作还在后头。再次，有许多涉及深层次的体制、法律法规和政策的问题，要依靠体制改革、机制创新和长期的努力才能完成。如农民工户籍问题、农民工随住子女义务教育问题和农村留守儿童问题等等。迄今为止，农民工问题依然十分突出，必须进一步改革现行的体制，完善相关法规，加强对农民工的制度保障。从目前来看，至关重要的有如下几个方面:

一是要逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。农民工的流动首要的目的是谋求劳动的机会和稳定的职业，这也是生存的前提。如何为农民工提供公平的劳动机会非常重要。必须打破城乡及地域的限制和歧视，统筹规划、合理引导，积极引导农民进城务工，又要大力发展乡镇企业和县域经济，着力扩大农村劳动力在当地转移就业，确保农村劳动力的合理流动，对进城农民工与城市职工同等看待，使他们享有平等待遇和权益。为此要进一步清理不合理的行政审批、收费项目和歧视性规定，取消对农村劳动力进城和跨地区就业的限制。全面推行劳动合同制度，制定和推行劳动合同范本，加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监督。所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同，建立权责明确的劳动关系。严格执行国家关于劳动合同试用期的规定，不得滥用试用期侵犯农民工权益。同时，严厉查处损害未成年工权益和介绍、使用童工的违法行为。用人单位不得以性别为由拒绝录用女工或提高女工录用标准，不得安排女工从事禁忌劳动范围工作，不得在女工孕期、产期、哺乳期降低其基本工资或单方面解除劳动合同。招用未成年工的用人单位，应当在工种、劳动时间、劳动强度和保护措施等方面严格执行国家有关规定。对介绍和使用童工的违法行为要从严惩处。

二是进一步加强和完善农民工工资支付保障制度及监督机制。农民工作为劳动者有获得公平的劳动报酬的权利。这些年来，不仅不少地方农民工工资水平偏低，而且还存在比较普遍的拖欠现象。必须进一步加大清理拖欠工程款工作力度，从源头上解决农民工工资拖欠问题。目前，全国27个省区市建立了工资保证金制度，多数地区建立了工资支付监控制度。工资支付保障金制度的实施对于维护建筑行业农民工按时足额获得劳动报酬的合法权益，尤其对解决建设资金项目不足、工程款不到位以及施工单位层层转包、拖欠工资责任主体缺失导致农民工工资拖欠问题发挥了重要作用。但仍存在执行不力、惩罚过轻的问题。保证金制度是一种事前保障，对于一些规范的企业是有效的，但对于大量小规模的企业及不尽规范的劳动聘用关系常常是力不从心。为此，也应加强事后的惩处，特别是加大经济处罚和法律处罚的力度，让经营者无利可图、得不偿失。另一方面，应根据各地社会经济发展及消费水平，适时调整和提高工资水平。全国已有20个省、自治区、直辖市按照至少每两年调整一次的要求调整了最低工资标准;目前，月最低工资标准最高为810元(深圳市)，最低的是280元(湖北省部分县市)。全国31个省(区、市)已经全部颁布实施小时最低工资标准。小时最低工资标准最高为7.9元(北京)，最低为1.85元(黑龙江部分县市)。国家调整了煤矿井下艰苦岗位津贴，并在15个省(区、市)组织实施。这方面工作对于提高劳动者特别是低收入劳动者的收入水平，促进公平分配起到了积极作用。

三是进一步推进农民工社会保障体制的建设，逐步构建城乡一体的社会保障制度。农民工大多从事的是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰的可能性非常大，给予他们社会保障，维护其基本生存与发展，有利于社会的和谐与稳定。可目前农民工参加养老保险的总体参保率只有15%左右，部分地区如广东、大连的农民工的参保率也仅为20%左右。另一方面，农民工又频频退保，广东有的地区的农民工退保率已经达到95%以上;仅东莞市2004年就有40万人次办理了退保手续。这不仅仅是由于农民工对参加社会保障重要性认识不足，更重要的是目前有些地方推行的制度还没有设计到足以让他们信任的程度。因此，在推进农民工社会保障制度建设时，应充分考虑他们的特点和需求。实行分层分类保障策略就是较优的选择，即将稳定就业(从事正规就业、建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度，参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险;对不稳定就业(签订短期合同、频繁流动、从事各种灵活就业)的农民工采用过渡性的办法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将其社会保障权益直接记入个人账户。

四是进一步强化和完善保障农民工合法权益的法律及执法监督机制。当前农民工权益保护中的突出问题不仅存在法律不完善的问题，也存在执行不力的问题。要尽快制订全国性《农民工权益保护法》，对农民工权益保护给予明确和全面的规范;在法律没有制定之前，各地可从现实需要出发制定本区域的《农民工权益保护条例》，严格规范劳资关系，也可以根据《劳动法》针对本地劳资关系中的热点和难点，制定相应的劳动保障监察法规，维护农民工的各项权利。虽然我们已经制订了相关的法律，颁布了不少政策，但是，不少法律和政策在实践中得不到有效的执行。其中，有的是因为法律和政策本身可能存在不实际的问题，有的是法律和政策之间不配套的问题。因此应进一步完善相关法律、制度和政策。另一方面，也与现实中执法监督队伍人员少、素质不高、经费不足及管理不到位等有关。为此，应加强执法队伍的建设，为其工作提供保障。此外，当前执行不力与现行管理方式落后有关。在现代开放社会中，人员的流动量大，尤其是农民工是一个流动的群体，如何管理更加困难。为此应大力加强信息系统的建设，包括农民工信息统计管理制度、企业财务及诚信系统、工资支付及银行结算系统等等，对相关各方进行动态和及时的管理。如此，将大大加强对企业及农民工的监督和管理。这将有助于监督企业发放农民工工资，建立农民工职业保护监测网，为农民工提供服务、支持和救助。

五是建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。在城乡分割的二元体制下，城乡公共服务也存在严重的二元化状态。虽然农民工进城后也可能享受部分公共设施和服务，但仍存在不少制度上的限制，尤其是在教育、医疗、卫生和社会保障等基本服务方面仍难以享受与市民同等的待遇。为此，应进一步改革相关的制度，为农民工提供公平的服务。这要求农民工输入地公共就业服务机构普遍向农民工开放，免费提供各种基本的就业服务。建立农民工安全职业健康保障体系，农民工所在地政府应将农民工的职业病防治纳入地方政府的职责。完善农民工就业服务和培训制度，一方面将进城农民工的培训工作纳入地方人力资源的培训之中，另一方面，流出地政府也需要进一步加强外出农民工法律、安全和技能培训工作。要进一步贯彻落实《工伤保险条例》，依法将农民工纳入工伤保险范围，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续;未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用;特别要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。关于养老保障，国务院关于解决农民工问题的若干意见要求有关部门要抓紧研究探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法。探索农民工社会保障制度;完善农民工子女教育管理制度;落实优秀农民工落户制度;健全社区管理服务制度。

六是建立城乡一体的户籍制度及公共管理体制。从某种意义上说，现行户籍制度及城乡分割的公共管理体制是农民工问题的根源。必须彻底消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、财政、税收和金融等等方面不公平和二元化的政策和制度，实现城乡之间资金、技术、物资、人才、信息、劳动力等生产要素的自由流动，为城乡一体化及农业、农村和农民自身的发展创造条件。应加快户籍制度改革，实现城乡制度统一，是现代化的必然要求，也是大势所趋。虽然全国性措施还没出台，但各地可以从实际出发，推进户籍改革并同时统筹改革相关的教育、医疗、社会保障等制度，赋予农民工市民待遇。譬如广东按实际居住地登记户口的原则，取消农业、非农业及其他类型户口的性质，统一称为居民户口，用地域代替职业作为划分居民性质的主要标准，给农民工解决了所谓“名分”问题。随着城乡户口的取消及户籍管理制度的统一，城乡之间或农民与市民的界限将消失，农民及农民工本身也将不复存在，这将从根本上解决农民工问题。当然，此时城乡居民之间在经济、社会及文化方面仍会存在差别及事实上的不平等，但是，这些差别及不平等已经不再具有制度的意义，而是社会及文化差距。随意城乡户口的消失，城乡之间在公共管理及公共服务体制方面将发生重大的变化，城乡一体化的组织与管理将是发展的趋势。(www.xing528.com)

(三)让农民工子女接受公平的教育

在我国城乡之间，每天流动着上亿农民工。在这些农民工的身后，有数千万未成年的子女。他们或留在家乡上学，成为“留守儿童”，或者随父母进城上学，成为“借读儿童”，还有的既不在家乡读书，也不在城市读书，变成“失学儿童”。他们是一批游走于城乡之间的特殊群体，他们的教育问题也是这些流动农民的心头之痛。如何解决农民工子女的教育问题也成为当前社会的热点问题。

关于目前我国农民工子女的数量和结构，主要是基于微观调查和宏观估算，缺乏精确的统计。从全国宏观来看，有的专家估计，我国流动人口已达1.2亿，占全国人口的10%，且绝大多数流动人口正值生育高峰，家庭流动也占有相当比例，这使流动儿童群体日益庞大。2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算:我国流动人口规模已超过1亿人，其中18周岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37%^[32]。不过，上述进城务工就业农民子女仅仅是他们在城市的儿童或者在城市入学的子女，而非其“全部”子女。除这些已经进城的“暂居儿童”之外，事实上还有数量更多“留守儿童”仍然滞留在家乡。根据我们推算，全国进城务工农民工子女至少有7000万以上。

从目前来看，让子女进城上学并不是一件容易的事。其中，最主要有四大因素影响农民工子女的教育选择。一是农民工自身的经济承受能力。我们调查表明，城市的生活费相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少农民工放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学。二是学校接收能力。学校是否具备对农民工子女的接收能力，包括基础设施、师资力量以及财政能力等。三是政府的支持能力。事实上，农民工子女上学及学校的接收能力在相当程度上取决于政府的支持能力。这种支持一方面是法律和政策上的支持，另一方面也是财政上的支持。四是学生适应能力。这不仅包括农民工子女是否适应生活方式，也包括是否在心理上适应城市的社会环境。尤其是目前城乡之间存在较大的差别，在同一学校和班级之中，农民工子女与城市学生在经济上、生活上及观念上存在不少差别，加之社会环境对农民工子女及借读生存在或明或暗的歧视，这不仅给进城就学的农民工子女有较大的心理压力，也会给农民工自身产生较大的压力。正是因为对城里的生活及社会歧视的“不适应”，一些农民工子女放弃进城上学的选择。

然而，对大多数农民工来说，将子女留在乡村上学也是一个极为艰难甚至痛苦的选择。在我们的调查中就发现，虽然不少农民工也认为，将子女留在家乡不利于子女的教育和成长，尤其是难以直接辅导子女的学习、管教子女的行为，也不放心其安全。但是，在不少进城务工的农民看来，他们进城打工就是“为了家庭过上更好的生活”，“子女有更好的未来”。由于经济能力及多方面的限制，他们目前无力支持子女在城市的学习，只能将他们留在乡村上学。“为了子女的将来”，也只好忍受暂时的别离和困难。事实上，对于这些农民工来说，“最让人放心不下的是在家的孩子”。

早在1998年3月2日，国家教委、公安部就发布了《流动儿童少年就学暂行办法》。强调流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。2003年1月，国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(以下简称《意见》)，明确要求流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，要求全日制公办中小学充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学，并提出“加强对以接收进城务工就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”。《意见》还明确了流入地政府教育行政部门、公安部门、发展改革部门、财政部门、机构编制部门、劳动保障部门、价格主管部门、城市人民政府的社区派出机构等各职能部门，对农民工子女接受义务教育工作的责任。提出建立农民工子女接受义务教育的经费筹措保障机制，规定“流入地政府财政部门要对接收进城务工就业农民子女较多的学校给予补助。城市教育费附加中要安排一部分经费，用于进城务工就业农民子女义务教育工作”。“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。”这些政策为农民工子女入学创造了条件。在实践中，一些省市纷纷宣布取消借读费，加大财政投入，支持公办学校接收更多的农民工子女。

但是，从我们的调查来看，农民工子女的教育仍存在不少障碍，进城务工农民子女家长对政府和学校有诸多的期望和诉求。这些需求主要集中在三个方面:首先是消除对农民工子女上学的制度限制，尤其是歧视性的规定，实现教育公平。其中“消除户籍制度对孩子求学的限制，方便小孩上学”、“禁止对流动人口子女收取借读费”、“消除对流动人口学生的歧视性规定和做法”以及“教师要平等对待城里孩子和外来孩子”，反映最为强烈;其次是降低学校收费标准，减轻学生的经济负担，为子女上学提供经济支持。这不仅是要求“禁止对流动人口子女收取借读费”，也包括“降低过高的学费和杂费”、“根据情况适当减免学费”以及“建立保障流动儿童入学的奖学金、助学金制度”;第三是“规范、扶持打工子弟学校的发展”，为其子女入学提供更多的选择等等。

在此我们不难发现，上述农民工的需求涉及现行的城乡二元体制、户籍管理制度、学校收费制度、财政投入制度以及民办教育制度不同方面。农民所要求的并不是特殊的政策，而是对城乡公平的教育体制的需求。为此，必须对现行的体制和制度做重大的调整和改革，为农民工子女上学提供制度保障。

第一，放开城市公办学校，农民工子女根据居住地就近入学。

国务院办公厅《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》已经明确规定，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。由此确立了“流入地政府为主”和“公办学校为主”解决农民工子女上学的“两为主方针”。然而，我们在调查中也发现，不少公办学校以种种理由拒收或少收农民工子女入学。有的地方政府指定部分学校接收农民工子女;有的接受农民工子女的公办学校则将农民工子女单独分班，与当地学生分班学习。这些“分校”及“分班”办法显然是一种对农民工子女的“隔离”和歧视的做法。从法律上说，进城务工且希望让子女进城上学的农民工大都是在城市有相对稳定的工作、收入和住处并在当地居住了相当一段时期的“暂居人口”，甚至属于在城市的“常住人口”，他们本应同当地居民一样享受平等的“市民待遇”。如果说城市居民的子女可以就近选择入学，这些常居或暂居的农民工的子女也有权选择就近入学。从现实来看，虽然农民工子女与城市学生在经济上、生活上及观念上存在不少差别，进城就学的农民工子女存在一定心理落差和压力，但是，这并不应成为一些地方实行城乡学生分校和分班的理由。对一些城乡儿童少年混合编班的学校的调查也表明，城乡儿童之间的差距是存在的，但是，并不像一些媒介所宣传的那样巨大和难以克服。尤其是这些农民工子女的一些不适应只是暂时的，儿童少年通常有较强的适应性，其天真无邪会很快弥合现实的差距。在这些混合编班的学校中，农民工子女与城市儿童大都表现出相互适应、相互学习、亲密融洽的特点。其实，近些年来我国有大量的少年儿童在异国他乡上学，他们所面对的语言及文化方面的差异要比我国城乡之间的差别大得多，然而，他们大都能很快适应他国的学习和生活，我们更没有理由夸大这种差别而将城乡学生隔离开来。另一方面，城乡学生混合编班可以更好地消除城乡学生的差距，使农民工子女尽快地适应城市生活，融入城市社会之中。我们已经错误地将农民工子女的父母隔离了几十年，也使我们在经济上、政治上、社会上及文化上付出了沉重的代价，决不应继续将他们的后代也隔离开来。国家的政策应该是鼓励交流和融合，而不是隔离。在农民工子女上学的问题上，不仅应明确规定“两为主”的方针，而且要规定开放所有的城市公办学校，农民工子女可以根据其现居地就近选择入学，混合编班。

第二，取消一切专门面向农民工子女收取的不合理收费，公平对待所有学生。

“借读费”“赞助费”以及其他不合理的收费一直是农民工反映强烈的问题。过高的城市生活费、借读费及其他教育支出，常常使他们的子女对进城上学望而却步。虽然在进城务工的农民工之中，也有少数收入较高甚至“发了财的人”，但是，从总体上说，农民工本身是一批经济收入比较低下的社会群体。过高的借读费及教育支出使农民工难以承受，更重要的是这种面向农民工所收取的“借读费”本身就是一种歧视性的规定，违背了公平教育的原则。因此，必须坚决取消面向农民工子女收取的“借读费”及其他一切歧视性的收费。在此方面，要进一步落实《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》中关于“流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁”的规定。近些年一些省市纷纷宣布取消“借读费”，这无疑是正确的和值得肯定。在禁止不合理的收费的同时，要降低学校学杂费的标准，减轻农民工子女上学的经济压力。通过设立助学金、减免费用、免费提供教科书等方式，帮助家庭经济困难的进城务工就业农民子女就学。不仅要让进城务工的农民子女“有学上”，而且要让他们“上得起”。

第三，实行以中央和流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊农民工子女的教育成本。

取消借读费等收费必然减少学校的经费收入。尤其是我国义务教育实行的是在国务院领导下的地方负责、分级管理、以县为主的体制，中央承担义务教育投入的责任，地方政府则承担着管理的责任。不过，从现实来看，义务教育的发展仍需要当地政府的财力、物力的支持。一个地方学生越多，地方政府的财政投入越大。因此，一些学校和地方对外来农民工子女上学也持排斥态度。目前不少地方均抱怨地方财政困难，难以接受更多的农民工子女上学，有的则认为由流入地政府单独承担农民工子女的教育费用不合理，提出应让农民工的原籍政府承担或分担部分教育费用。有的甚至认为，目前我们国家的流动人口教育，就相当于择校读书，从乡村比较落后的地方转到城市比较发达的地方接受教育，这本来就是一种择校，是一种跨省区的择校。同时，这也意味着农民对当地政府为其子女提供的公益教育的放弃。择校，在很多国家是不允许的。他们由此推论，流入地政府不仅可以不承担农民工子女的教育投入，而且可以对其收取较高的学费或“借读费”。其实，上述关于农民工子女进城上学是择校并可以收取额外的费用的观点也是似是而非的。进城务工农民子女进城上学并不是择校，而是随着父母工作地点的变化其子女随迁就学。与其他市民工作调动子女转学并无不同。也与那些工作地和住居地并未变化，仅仅是为了子女上更理想的学校而“择校”有本质的区别。其次，农民工进城工作的同时也在流入地直接或由其公司代交相应的税费。作为纳税人，他理应像当地人一样享有纳税人的权利。不应对其子女上学收取额外的费用。也正是因为他们主要经济贡献及税费上缴是在流入地政府，而不是在其原籍，因此，希望其原籍承担子女的教育费用显然是不合理的。众所周知，长期的城乡二元结构造成城乡的非均衡发展，农村的社会经济发展比城镇要落后得多。尤其是进城务工的农民大都来自那些经济落后甚至贫困的地区。这些地区财政比城市要困难得多，要求这些贫困的乡村政府为城市政府提供财政支持和补偿，显然是不合理的。不仅如此，农民工问题本身也是城乡隔绝的户籍制度的产物。长期以来，城乡之间的非均衡发展本身是重城轻乡的政策和体制的结果，尤其是城市的发展离不开农村的支持。最为明显的是在城市化的过程中，城市在土地征用等方面不仅从农民手中获得了大量的土地，也积累了大量的财富，获得巨额的利润，但并没有给农民以合理的补偿。因此，应调整土地利益的分配结构。不仅要求加大给失地农民的补偿，也必须规定城市在土地出让金中切出一块用于进城务工农民子女的教育费用。由此不难看出，那种认为流入地不应承担农民子女的教育投入，流出地政府也应承担相应的费用的主张和观点是不合理、也没有可行性和现实性的。无论从法律上、经济上还是道义上来看，流入地政府应为所在地的农民工子女上学承担相应的责任。

第四，降低民办学校的办学“门槛”，鼓励和支持民办学校的发展。

强调在进城务工农民工子女上学问题上以“流入地政府为主”和“公办学校为主”的方针并不是排斥其他社会力量尤其是民间资本和“民办学校”参与农民工子女的教育。从目前来看，民办中小学及打工子女学校或简易学校承担了相当数量的农民工子女的教育，在相当程度上也缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。但是，从实践来看，公立学校和民办学校及民工子弟学校存在明显的不平等性。尤其是国家财政投入主要是公立学校，有的甚至认为民办学校或民工子弟学校与公立学校争生源、争教师，损害了公立学校的发展，对这些学校采取不同程度的限制、排挤甚至打击。对一些所谓的不达标甚至“不合法”的民办或民工子弟学校给予取缔。在相当程度上制约了民办学校和农民工子弟学校的发展。据教育部统计，2002年，全国有小学45.69万所，在校学生12156.71万人，而民办小学仅5122所，仅占1.1%，在校生222.14万人，也仅占1.8%。全国共有初中6.56万所，在校学生6687.43万人，而民办普通中学只有5362所，在校生仅305.91万人。民办职业中学1085所，在校生47.05万人。为了给学生提供安全和良好的学习环境和条件，对民办学校的办学条件和设施进行相应的规范是必须的。但是，这些规定必须符合现实条件。对于绝大多数难以上学的农民工子女来说，“有学上”总比“没有学上”要好得多。因此，当前尤其应根据实际情况，降低民办学校的办学门槛，鼓励社会力量参与创办更多的学校以接纳更多的农民工子女上学。大力支持社会力量兴办各种教育机构，鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等等多元办学形式，动员和吸引社会资本参与农民工子女义务教育的投入。我们也必须注意，虽然这些民工子弟学校在城市里创办，但并非能完全用城市尤其是用大城市的经济、社会、文化的框框来套这类学校，而要参照农村学校的标准来考量他们是否合格。在我国不少偏僻落后的农村，不少公办小学的条件是相当简陋的，有的甚至几个年级挤在一个教室里上课。但是，当地政府并没有宣布它“非法”，正是这些学校的存在，让更多的孩子接受着基本的教育。对于一些社会需要，而办学条件较差，教学设施不足的民办学校，政府可以采取一定的政策上、物资上以及财政上的支持，为他们改善办学条件创造条件，而不应一味指责和取缔。

第五，改革政府教育财政投入和拨款，提高教育拨款的公平与效率。

为了鼓励和支持民办学校及民工子弟学校的发展，动员和激励更多的公办学校接受农民工子女上学，必须改革教育财政的拨款方式，建立公平和高效的财政投入体制。目前政府义务教育的财政拨款主要投向公立学校，民办学校及民工子弟学校并没有获得必需的财政支持。事实上，农民工子女上学的民办或民工子弟学校也分担了政府义务教育的责任，也有权获得相应的财政支持。尤其是在现代社会中，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是，这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。农民工的子女也不一定必须选择公立学校就学。他可以选择上公立学校，也可以上民办学校或民工子弟学校。对于选择民办或民工子弟学校的学生来说，他们也有权利获得公立学校学生所获得的相同的公共财政的支持。而接收农民工子女的学校也应获得相应的财政支持。为此，可以实行“生均拨款制度”，不分公立学校或民办学校，按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。也可实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。对户籍所在地的子女，他们可以凭其户籍享受政府发放的教育券，选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券;对于非户籍地的农民工子女，他们凭父母暂居证向当地政府领取教育券，自由选择学校。学校凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。这也是一种义务教育投入由“暗补”变“明补”的方式。此种方式不仅有利于使学生及不同的学校公平地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，进而获得高收入，可以对学校建设及教学质量有激励作用。不仅可以促进民办学校及民工子弟学校的发展，为其改善办学条件创造条件，也可以引入竞争机制，调动公办学校接收农民工子女的积极性，并提高财政投入的效益。由学生自由选择学校，也有助于打破地区和户籍的限制，为流动人口子女入学创造条件。

第六，清理和修订涉及农民工子女上学的相关法规，制订统一的“流动儿童少年教育法”。

现代社会是法制社会，法律和制度是实现国家目标、规范人们行为的根本保障。为了保障农民工子女的教育权益，必须对现存的涉及农民工子女上学的相关法规进行清理，完善相关的法规制度。从目前来看，涉及农民工子女上学的全国性法规主要有《中华人民共和国义务教育法》及其《实施细则》;1998年3月2日国家教委、公安部发布的《流动儿童少年就学暂行办法》，2003年国务院办公厅先后发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》(国办发［2003］1号)及《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003年9月)等等。这些法规虽然为保障农民工子女入学提供了支持，但是，我们也必须看到，随着时间的推移，有些规定存在明显的不明确、不合理以及相互冲突的地方，需要重新清理。

对进城务工就业农民的子女称谓上，现行的法规和政策有的称“农民工子女”，有的用“流动人口”，有的则用“进城务工就业农民子女”。必须对此进行统一和规范。在我们看来，目前人们经常使用的“农民工子女”或“进城务工农民工子女”虽然对象比较明确，但是，这一称谓如同“农民”、“农业户口”等一样有着明显而强烈的社会身份特征。随着城乡户口的统一，带有身份特征的“农民工”也变得不合适。对于这些进城务工的农民来说，他们在城市里与其他市民并无不同，不宜再赋予身份性的标志。可以采取城市人口统计和管理中所用的“常住人口”或“暂居人口”这样中性和客观的称谓。当然，也可以将农民工统一称为“流动人口”，其子女统一称之为“流动儿童”。不过，在《流动儿童少年就学暂行办法》中，“流动儿童少年”“是指6至14周岁(或7至15周岁)，随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”可以扩大“流动儿童少年”的范围，使之涵盖所有0－14岁的少年和儿童。

对现行法规中不合理的进行修改。如《流动儿童少年就学暂行办法》第三条对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。”第七条规定“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班(组)以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费”等等。实际上是助长了将流动儿童与本地儿童分校分班管理的不合理的隔离办法;将农民工子女入学定为“借读”有明显的歧视性，规定收取“借读费”也明显不合理。如此等等，必须逐条清理。

在清理和制订农民工子女入学办法中，尤其要对农民工子女及流动儿童少年的入学条件、入学方式、学生收费及财政保障和管理体制进行明确的规定。目前不少地方对流动儿童少年及农民工子女入学附加多项限制条件，如成都市就规定进城务工就业农民子女入学必须有“父母的原籍户口簿、本市暂住证和劳动合同或工商营业执照、纳税证明”等。有些规定显然是不合理甚至有歧视性的，如劳动合同及纳税证明。事实上，即使是城市居民，有不少也没有劳动合同及纳税证明。目前应尽量简化证明手续，只要有“暂居证”证明其合法的居住身份及固定的居住地点就应允许其子女就近上学。过多的附加条件不仅难以确保其可靠性、真实性和公平性，也会抬高进城农民工子女入学的门槛，并变成一些部门和个人乱收费的借口，最终将农民工子女拦在城市校门之外。

考虑到法律的规定必须具有广泛的适应性，可以考虑制订关于流动儿童的统一的法规，而不仅仅是面向农民工子女。从目前来看，一些政策建议主要是针对“留守儿童”或“进城务工农民子女”等不同群体的教育问题所提出的，更多的是城乡之间尤其是大城市与乡村之间的流动儿童问题。从全国性立法来看，面比较窄。因为流动儿童不仅是城乡之间的流动，而且也应包括农村城乡之间、乡村不同地区之间以及国内外流动人口之间的儿童。因此，建议针对所有流动人口子女入学问题制订全国性统一的法规，而不是应急性的、临时性的、或针对不同类型的群体所制订的专门规定或政策。

第七，加快城乡户籍制度改革，为农民工子女上学扫清制度障碍。

进城务工农民工子女上学之所以成其为一个“问题”，从根本上说是现行不合理的城乡分离的户籍制度造成的。中国“二元”结构户籍制度承载了太多的附加功能，使户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。进城务工农民虽然在城市工作、居住和生活，但他们难以获得所在城市的户口，不仅他们本人，包括他们的子女也因此难以享受城市的市民待遇。农业户口和城镇户口享有不平等的权利，从而造成了人们在事实上的不平等，并衍生出形形色色的“农民工问题”。因此，必须加快户籍制度改革，完善身份证管理制度，建立自由迁徙、自主定居、籍随人走、城乡一体的户籍制度。农民只要在城市居住一定时间，就可以自由申请所在城市的户口，并享有当地人口平等的待遇。

总之，农民工及其子女是一个特殊的庞大的群体，农民工子女的教育是当前农村和城市义务教育中的难点之一。从根本上说，农民工及农民工子女的上学问题是不合理的户籍制度及城乡二元化体制的产物。当前必须立足于城乡平等和城乡统筹的原则，进一步完善现行的法律和制度，消除对进城务工农民工子女的歧视，建立城乡一体和公平的义务教育体制，为千千万万农民工子女的教育创造条件。尤其是必须看到，我国是一个农民人口占大多数的国家，农民进城不仅是我国现代化、城市化和市场化的必然产物，也是我国社会经济发展的客观要求。农村及整个国家的发展最终取决于是否能成功实现农村剩余劳动力向非农产业的转移并大幅度提高我国城市化的水平。当前有大量农民工子女随行进城上学，本身是我国改革和现代化发展的巨大成就:它表明，不仅农民已经“进城了”，而且已经“留下来”;不仅农民工留下来，他们的子女也“带进来了”。如果说农民工大都是为了经济目的而进城打工，是“经济移民”的话，农民工子女进城上学则是基于教育的目的而进城学习，是一种“教育移民”。这种“教育移民”不仅可以提高进城“农民”的文化素质，可以使他们更好地融入社会，同时比经济移民更具可控性、有序性、稳定性和长期性，是一种理想的移民或“非农化”的途径。正因如此，党和国家及各级政府对此应有“大政策”，应从战略的高度、从整个社会城市化和现代化发展的角度，鼓励和支持流动人口及农民工子女进城上学，并为他们创造一切可能的条件。