质量与效率实现的努力：法官的思考与探索

郭　俭

质量与效率是当前司法改革的终极目标。谈质量与效率的实现是一个宽泛的命题，它涉及到国家结构的安排、司法体制的设置、国家诉讼成本的投入、法官素质的培养、审判机制的运行乃至社会对司法公正与权威的认同度。我的讨论是以我所在的法院为实例，从微观的、实然的角度提出如何来实现质量与效率。

一、一个有效的审判管理系统

建立审判管理系统的直接目的是为了有效管理案件的审判，但最终目的是通过管理实现审判案件的质量与效率的提高，这也是实施管理的核心价值。在传统的审判模式下，法官既是案件的裁判者，又是案件的管理者，这种模式下，法官集案件的裁判权和管理权于一身，案件审理的进度完全掌握在法官一人之手，更重要的是，审判过程中失去了监督和制约，影响了办案质量和效率。为此，根据分权、隔离、监督的原则，我们在上海法院中较早开始实施以立案、送达、排期、开庭、执行等节点为中心的审判流程管理系统，制订了《案件审判流程管理规定》，从而使案件的审理处于有序状态，实现流程管理的规范化。

分权，就是把原集于法官一身的裁判权、执行权、案件管理权中的执行权和案件管理权从法官和法官所在的业务庭中剥离出来，法官就专职裁判，而审理活动中的其他工作如立案、排期、财保、鉴定、调查、执行等工作由其他部门承担。

隔离，就是要在从事裁判的法官和当事人间形成一条隔离带，一些有可能单独接触一方当事人的工作如调查、鉴定由非裁判法官承担，从而确保裁判法官对案件作出公正裁决。

监督，通过分权把一个案件的审理活动由几个部门同时负责，在协调的同时，实现了工作上的制约和监督，杜绝了过去存在的“抽屉案件”。排期法官通过排定庭审日期，督促裁判法官及时开庭，流程管理法官通过计算机网络及时对案件审限作出预警，督促裁判法官及时结案，从而保障了案件的效率。

二、一个有效的内部监督机制

内部监督机制是法院提高案件质量与效率的一种自律，“先其未然谓之防，发而止之谓之救，行而查之谓之戒。防为上、救次之、戒为下”，几年来我们一直在努力探索这种内部监督制约机制的形成，防患于未然，救济于事后，从而有力地促进了质量与效率的提高。在内部监督机制的建设上我们着重于“两个结合”:对人的监督和对案件的监督结合、事前监督和事后监督的结合，从而努力形成一个有效的内部监督体系，以“壮士断腕”的气魄和勇气，纠正我们工作中可能存在的隐患和问题。在构建监督机制中我们把重点放在以下工作上:

拓宽监督范围。对案件的监督我们过去着重于通过案卷进行，一是被动，二是滞后。近年来，我们将监督的范围拓宽到审判工作的整个过程，把立案和执行也纳入到监督范围，重点监督庭审、保全、调解以及涉案款项的管理，特别是从2004年开始我们开发了涉案款项网络管理系统，从而使院庭领导和专职部门能即时动态了解涉案款项的使用管理情况，保证了款项的案例。为了监督庭审，我们成立了由五位审判工作经验丰富的同志组成庭审旁听小组，每个季度对每个审判长和独任审判员的开庭进行一次旁听，事后进行交流，有效提高了法官的庭审驾驭能力。

扩展评查内容。过去在监督评查中重点是案件的实体质量，现在扩展到诉讼程序是否合法、裁判文书质量等方面。同时通过评选精品案件活动，对案件审判是否取得政治效果、社会效果和法律效果的统一进行评查。

实施动态监督。全院局域网的建立为实施动态实时监督提供了可能，目前，我们有八大系统(5.0审判管理系统、人事管理系统、档案管理系统、信访管理系统、审判质量效率评估系统、司法统计系统、办公自动化系统、司法警察管理系统)在局域网这个平台上运行，尤其是通过5.0版审判管理系统的运行，我们对立案、送达、排期、开庭、文书撰写、结案、执行、归档等环节进行了有效监督，立案庭每月采集即时信息形成流程摘报报院党组和相关部门决策，并对发现的问题进行通报督促改进。

改进监督方式。以前我们的监督基本局限于从抽查法律文书和分析再审、改判原因角度进行，监督手段单调，监督时效滞后，效果不明显。通过改革和摸索，我们现在的监督手段覆盖面大，而且灵活。立案庭从流程管理的角度可以对案件审判过程环节进行监管并分流部分事务工作，从而使法官能专心于审判质量的提高，并在程序运行上获得必要的提示。审监庭的检查和分析从专注于个案个体转向分析带有普遍性的问题，为全院审判工作提供经验。庭审旁听的监督方法实际上是把监督介入到了法官形成判决的整个过程，提醒和帮助法官公正司法。通过专职部门和庭长的评查基本建立了法官业务档案体系，为法官考评提供了依据。(www.xing528.com)

强化工作整改。监督的目的是为了促进审判工作质量和效率的提高，从我院工作来看也的确起到了提高作用。一是通过通报存在的问题起到了警示作用;二是通过工作绩效和个人利益的结合，把监督检查结果纳入到岗位目标考核中，从而使每一位法官对自己的工作成果的质量和效率给予极大关注;三是通过总结审判工作经验，对一些好的经验及时通过院内各种文件或大会进行表扬和推广。2005年年中我们在检查法律文书中发现审判员和书记员的工作配合存在一些问题，相关部门即刻开展调研，制订了在上海法院系统中第一个有关审判人员和书记员工作配合制度，效果相当好。

三、一个有效的审判质量效率评估系统

审判质量效率评估体系的建立为审判工作实绩进行客观评价提供了可能，并为法官的晋级、奖惩提供了量化的数据，从而有力地促进了我院审判工作质量和效率的提高，促进了我院法官综合素质的提高。主要做法是:

1.设立评估机构。审判质量效率的评估是一项全院性工作，对全院审判工作的发展起着评定和导向作用，为此我们成立了由院长担任组长的院审判质量效率评估领导小组，全面负责此项工作，并在办公室设立专门机构，由一位专职审委会委员和司法统计员共同协调相关部门提供评估数据，最后由司法统计员汇总全部数据，由领导小组审定公布。

2.选择评估指标。这是一项艰难的工作。我们根据高院的有关规定并结合本院实际，选择了能基本反映审判工作质量和效率的十八项指标进行量化考核，这十八项指标是:累计结案率、累积未结案率、均衡结案度、18个月以上未结案数、平均审理案件天数、人均结案数、民事调解率、民事和解撤诉率、上诉率、一审判决生效、维持率、二审改判发回率、申诉率、申诉改判发回率、执行标的到位率、执行中止率、执结率和向上级法院投诉率。

3.确定评估原则。审判工作结果是一项抽象公共产品，对其评估存在着局限和困难，但从现代社会的发展要求和司法改革的趋势来看，对其进行恰当的评估是有可能也有现实必要性。我们认为，无论在评估指标的选择上还是从评估程序具体运行来看，应当坚持四个原则:全面性、可比性、可操作性、透明性。全面性是指评估指标的选择一定要能正确全面反映审判工作的全部情况，不能取一去二。对评估对象应当包括全部审判庭和审判法官、执行法官。可比性是指通过权重的设置使得不同审判业务庭和不同案件，通过量化评估后能得以互相比较，从而使不同审判庭和从事不同审判的法官可以在一个平台上进行比较。可操作性是指评估体系的可实现性，具体说各审判工作环节上的量化数据是可以客观采集的，而不是人为虚拟拟定的。透明性是指评估过程必须公开公正，数据来源要透明，数据采纳要透明，数据汇总要透明，数据计算要透明。从我院情况来看，所有数据的采集、汇总都是通过5.0版审判管理系统自动进行，计算公式也是统计学中法定公式，应该说是比较科学透明。

当然，由于审判活动本身的主观特点以及各项审判工作内在规律有所区别，司法改革阶段性目标的影响，评估体系只能是从统计概率上反映相对客观的结果，就体系自身而言，指标的选择和评估标准的确定不可能绝对精准，评估对象、程度、方式等方面也都存在不尽合理之处，这就决定了评估体系难免带有局限性、过渡性和相对性。评估体系的完善，必需更加贴近审判实践，与时俱进。

我认为评估体系还需要在以下几个方面加以改进:

评估指标要更加细化。现行评估体系更多的是侧重于审判效率方面的评估，而审判质量方面的指标却不够具体、细化，结合质量评查机制的评查要点，应将立案质量、庭审质量、裁判质量、执行质量均纳入评估范围，可确定以下项目为评估指标，如立案准确率、裁判文书差错率、庭审差错率、适用程序差错率、案件事实认定、证据认定及法律适用的差错与程度等。

评估对象要更加具体。目前各类评估的对象基本以院和庭室一级为主，针对审判人员个人的评估指标较少，所以考核尚达不到理想的效果。应当针对每个审判人员，确定若干指标进行考核，从而使考核的激励作用真正发挥出来。

评估结论要与奖惩挂钩。现行考核未完全与被评估者的奖惩、晋级等实质利益挂钩，从而不能充分发挥体系自身所具有的调节、激励功能。针对于此，我认为应当将审判质量效率评估纳入岗位目标责任制考核中，遵循客观、公正、公开原则，对庭室与个人进行量化考核，发挥评估、考核奖惩机制激励先进、鞭策后进、奖优罚劣的作用。从而通过考核结果对一个庭或一个法官的工作实绩、审判作风、业务素质有一个基本的评定。

(本文原载《上海审判实践网络增刊》2005年第5期)