贸易政策审议机制|世界贸易组织法教程

第三节　贸易政策审议机制

贸易政策审议机制（TPRM）是WTO的重要运行机制之一。它是一种在国别基础上对WTO成员的贸易政策进行全面审议的专门监督程序。

一、贸易政策审议机制建立的背景

1947年GATT最初并没有建立一项约束缔约方贸易行为的一般监督机制，它主要通过有关条文来促进各缔约方贸易政策措施的透明度，从而监督多边贸易规则的实施。这些条文主要有第10条、第11条、第22条等。其中，第10条规定缔约方有义务公布其贸易规章，第11条规定仅允许使用关税作为国内工业的保护手段，第22条规定了协商义务。另外，对于实践中业已发生的违反关贸总协定义务的情形，受害的缔约方可依据第23条提出“利益的丧失或损害”的指控，诉求争端解决程序，恢复缔约方之间权利和义务的平衡。上述两种监督方式表明关贸总协定的实施主要依赖于缔约方之间的相互监督。这在关贸总协定早期，缔约方数目有限并且各缔约方主要使用关税作为贸易保护手段的情况下，尚可奏效。20世纪60年代，随着大批新独立的国家加入关贸总协定，关贸总协定缔约方数目剧增；70年代，主要资本主义国家经济陷入滞胀困境之中，市场竞争更加激烈，各国贸易保护主义重新抬头。此时，由于经过关贸总协定前七轮谈判，关税已大幅削减，关税作为贸易保护手段已失去了昔日的意义。美、欧、日等发达缔约方纷纷转向那些透明度较低、不易监督和预测的非关税措施。此外，一些处于关贸总协定边缘的“灰色区措施”，如“自动出口数量限制”、“有秩序的销售安排”也大量滋生，关贸总协定的通知和公布义务往往被漠视。上述情况的存在，使得关贸总协定缔约方之间的相互监督变得异常困难，多边贸易体制遭到了严重侵蚀，国际贸易环境日益恶化，缔约方之间的贸易争端骤然增加，国际社会因此对关贸总协定体制的有效性产生了一种普遍怀疑。在此情况下，如何增加国际贸易的透明度，加强对总协定实施的监督，成为关贸总协定亟待解决的问题。⁽¹⁰⁾

关贸总协定东京回合曾试图在加强对缔约方贸易政策和实践的监督方面有所作为。这次谈判通过了《关于通知、协商、争端解决和监督问题的谅解》。谅解重申了缔约各方贸易法规和措施的公布和通知义务。在监督问题上，它授权缔约方全体“经常、系统地审议贸易体制的发展情况”。1980年3月26日，总协定又通过了《总干事关于通知和监督问题的建议书》，使上述谅解中的有关规定进一步具体化。根据建议书的规定，贸易体制的发展情况由理事会每半年召开一次特别会议进行审议。审议前，由关贸总协定秘书处起草一份报告以供理事会特别会议讨论之用。特别会议之后，有关文件报告予以出版。由于秘书处的报告以及理事会的审议多停留在事实描述上，加上这种审议只是针对国际贸易体制一般情况的讨论，而非对各个缔约方的贸易政策和实践的全面评估，故作用非常有限。东京回合之后，各国的贸易保护主义做法继续蔓延。

1983年11月，关贸总协定前总干事邓克尔邀请七位著名的经济和金融界权威人士组成“七贤小组”对国际贸易制度及其面临的问题进行研究。经过长达两年的考察，1985年七贤小组发表了题为《争取更好未来的贸易政策》一书，即著名的“七贤报告”。报告在分析了当时危及国际贸易的主要问题之后，提出了解决危机的15条建议。在第8条建议中，专家们倡议加强贸易政策措施的国际透明度，具体做法就是“要求各国政府定期说明其宏观贸易政策，并进行答辩。为此，一个可行的办法就是定期审议……”这样，“七贤报告”就正式提出了对关贸总协定缔约方贸易政策进行定期审议的建议，勾画了未来贸易政策审议机制的轮廓。

1986年9月，在启动乌拉圭回合的《埃斯特角城部长宣言》中宣称：“谈判应旨在增加谅解和达成协议，保证关贸总协定的监督机构能够对缔约方的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运作的影响进行定期监督。”这样，“加强关贸总协定对缔约方贸易政策和措施的监督”就被确定为乌拉圭回合的一项谈判议题。为此，乌拉圭回合专门确定由一个关于完善关贸总协定体制功能的谈判小组就上述议题进行谈判。该谈判小组一方面借鉴了国际货币基金组织（IMF）和经济合作发展组织（OECD）长期以来对成员的宏观经济政策进行审议的成功经验，另一方面又吸收了“七贤报告”的研究成果，初步达成了贸易政策审议机制协议草案。乌拉圭回合中期评审会议通过了该协议，并决定从1989年4月12日起临时适用。乌拉圭回合于谈判结束之际，对关贸总协定贸易政策审议机制进行了一定的修改，制定了《贸易政策审议机制》，并将其作为附件三列入乌拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴随着《建立WTO协定》的生效，WTO贸易政策审议机制亦开始正式运作。⁽¹¹⁾

《贸易政策审议机制》是TPRM运行的基础文件。它的篇幅不长，包括七个部分，分别就目标、国内透明度、审议程序、报告、与1994年GATT和GATS国际收支条款的关系、对机制的评审和国际贸易环境发展情况综述进行了规定。这些条款大多属于原则性的规定。由于《贸易政策审议机制》在许多方面的规定都比较原则性，所以该机制自从1989年开始运作以来，在程序上经历了一个不断改进和完善的过程。较大的修改和讨论主要有三次，分别在1994年、1995年和1996年。另外，其他一些意见和建议也处于酝酿和讨论之中。⁽¹²⁾

二、贸易政策审议机制的特点

《贸易政策审议机制》A段规定：“TPRM的目标是：通过提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解，促进所有成员更好地遵守多边贸易协定和可适用的诸边贸易协定的规则、纪律和在各项协议下所作的承诺，从而促进多边贸易体制更加平稳地运行。为此，审议机制可以对各成员的全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的集体评价和评估。但是，该机制无意作为履行各协议项下的具体义务或争端解决程序的基础，也无意向各成员施加新的政策承诺。”从这一规定以及TPRM的实践来看，TPRM具有如下特点：

（一）从作用上看，TPRM是一项保障透明度原则的制度

TPRM的目标是“提高各成员贸易政策和做法的透明度并使之得到更好的理解”。贸易透明度原则是WTO的一项基本原则，从上述规定可以看出，保障和增加WTO成员的贸易政策和做法的透明度是TPRM的主要任务。受审议成员提交的报告、秘书处的报告以及审议会议上的讨论，都能起到使贸易政策更加透明的作用。

（二）从性质上看，TPRM是W TO的一项监督机制

TPRM不仅仅是一个透明度工具，从根本意义上讲，它是世贸组织的一项监督机制。从上述关于TPRM的目标的明确规定可看出，其审议活动不仅仅是通报或简单地描述各成员的贸易政策和做法，更为重要的是，TPRM还要在透明的基础上结合有关成员的国际和国内的宏观经济背景，对成员的贸易政策和做法及其影响进行分析、评论和评估，检查受审议成员的贸易政策和做法对多边贸易体制的影响。

（三）从审议标准上看，TPRM的审议主要适用经济标准

TPRM既然是要通过对WTO各成员的贸易政策和实践进行定期集中评价和评估，从而审议其对多边贸易体制的影响，这就意味着必然存在一个作为评价和评估所参照的标准。至于这个标准是什么，《贸易政策审议机制》并无明确说明。因此，审议可以从法律角度和经济角度来进行。前者是指对各成员的贸易政策进行评价和评估的标准是法律标准，具体说，就是以WTO协议的规则、纪律和义务为基础进行审议。TPRM的审议实践表明，审议活动也采用法律标准，但更主要是适用经济标准评价和评估成员贸易政策和做法对多边贸易体制的影响。而且，与经济标准相比，法律标准明显地处于次要地位。

（四）从效力上看，TPRM不具有法律约束力

TPRM在审议中要对各成员的贸易政策和做法进行肯定或否定的评价。《贸易政策审议机制》规定：“该机制无意作为履行各协议项下的具体义务或争端解决程序的基础，也无意向各成员施加新的政策承诺。”这就明确排除了审议活动在其后果上的法律约束力，所以，TPRM实际上是各成员对受审议成员进行提问和讨论的一个论坛，通过报告和讨论以提高透明度，增强对受审议成员贸易政策和做法的理解。之所以对TPRM审议结果的效力作出如此规定，主要是因为：一方面，审议结果如果具有法律约束力，就会与争端解决机制混为一体，造成职能上不必要的重叠；另一方面，TPRM的审议不像各专门理事会或委员会的审议只涉及某一个领域，而是对各成员的各个领域的贸易政策和做法进行审议。而要对受审议成员的所有贸易政策和做法的合法性作出判断，对TPRM来说负担太重，不具现实可能性。

（五）从方式上看，TPRM是对各成员的贸易政策和实践进行的国别式、定期、轮流审议

首先，TPRM采用的是国别式审议，即对WTO各成员的贸易政策和做法逐个进行审议。任何国家，无论是贸易大国还是小国，亦无论是发达国家还是发展中国家，均得接受审议。其次，对各成员的贸易政策和实践的审议并非同时进行，而是根据不同成员对多边贸易体制的影响程度不同，规定不同的周期，定期轮流进行。

三、贸易政策审议机制的审议程序

（一）概述

按照《建立WTO协定》附件三《贸易政策审议机制》的规定，审议是在国别基础上进行的。所有成员的贸易政策和做法都要服从贸易政策审议机构（简称TPRB）的定期审议。⁽¹³⁾一般首先由WTO秘书处与本年度受审议成员协商，作出时间安排。一旦某成员接受了第一次审议后，正常情况下，其后对该成员的审议将按照相对固定的频率来进行。TPRB对成员的审议在两个报告的基础上进行，一是由受审议成员所作的“政策陈述”，又被称为“政府报告”，二是由秘书处准备的报告，常被简称为“秘书处报告”。两个报告完成后，TPRB即召开审议会议，对这两个报告进行审议，所有有兴趣的其他成员都可以参加讨论。

（二）审议频率

WTO所有成员的贸易政策和实践无一例外地受到评审，但各成员的审议频率是不同的。各成员接受审议的频率一般是根据该成员在多边贸易体制中的地位来确定，而这种地位又是根据各成员在“最近一个具有代表性时期”中占世界贸易的份额来确定的。对于什么是“最近一个具有代表性时期”，《贸易政策审议机制》没有作出规定。实践中，WTO秘书处使用动态的三年平均法。简言之，“最近一个具有代表性时期”就是动态的最近三年。根据这个标准，在国际贸易中占比重最多的4个成员每两年接受一次审议；排列其后的16个成员每四年接受一次审议；其他成员每六年审议一次，最不发达国家的审议周期可以更长。但当某一成员的贸易政策和实践发生了变化，并对其贸易伙伴的利益产生重大影响时，TPRB在与该成员磋商后，可要求对该成员提前进行下一次审议。

从上述规定可以看出，首先，WTO贸易政策审议机制在确保一般性的同时，又兼顾了WTO各成员贸易发展不平衡的现实，侧重对占世界贸易较大份额的成员进行监督。其次，审议频率并非固定不变，各成员占世界贸易份额的变化会引起其审议频率的变化。例如，在中国加入WTO之前，美国、日本、加拿大和欧共体每两年接受一次审议。在2001年12月中国成为WTO正式成员之后，由于中国在世界贸易所占份额的排名超过加拿大和日本，因此，每两年接受一次贸易政策审议的成员名单发生了变化，即美国、欧共体、中国和日本。2006年4月和2008年5月，中国已经分别接受了两次贸易政策审议。⁽¹⁴⁾

随着WTO成员数量的不断增加，加上对审议质量的要求越来越高，在目前秘书处的人力、财力有限，负担日益加重的情况下，贸易政策审议机制也开始寻求一些灵活性的办法来缓解相对固定的审议周期所带来的压力。例如，对一些在经济发展水平上有相似之处或有某种较为紧密的联系或在地理上相邻的成员，尤其是在世界贸易中所占份额较小的成员，进行“集体审议”。1998年就进行了两次集体审议。一次是对南非、博茨瓦纳、莱索托、纳米比亚和斯威士兰的集体审议，另一次是对布基纳法索和马里的集体审议。⁽¹⁵⁾

（三）政府报告

由受审议成员提供的政府报告是审议的基础性文件之一，其篇幅一般要比秘书处报告短。

《贸易政策审议机制》D段（报告）规定，为了取得尽可能高的透明度，每个成员应定期向TPRB提交其贸易政策和实践的全面报告。这种定期一般与各成员接受审议的周期相一致。在两次审议之间，成员的贸易政策如有重大变化，则应向TPRB提供简要报告。对于最不发达成员在编写报告时遇到的困难将给予特别考虑。如有要求，秘书处应向发展中成员特别是最不发达成员提供技术援助。

政府报告须按照秘书处规定的统一格式陈述自己的贸易政策和实践，包括贸易政策的目标和发展方向。报告一般还包括该成员最近的贸易发展趋势和所遇到的问题，尤其是在国外市场上遇到的问题。此外，每一成员还必须按照统一格式提供最新年度统计数据。

（四）秘书处报告

秘书处报告是由WTO秘书处根据自己所掌握的资料和接受审议的成员所提供的资料，自行负责起草的报告。

秘书处报告的主要信息来源是受审议成员提供的资料和该成员国内及国际上公开出版的资料。国际来源指如从国际货币基金组织和世界银行等国际组织获取的资料。国际互联网也日益成为秘书处一个重要的信息来源。秘书处的文件资料是另一个更为重要的资料来源，因为那里有各成员根据乌拉圭回合的要求所作的通知。报纸、期刊和专业杂志上的文章此处也有用处，但得经过检查才能使用。为了准备报告，秘书处可以向被审议成员发出问卷。这是秘书处从受审议成员获取资料的重要方式，因为问卷往往更有针对性，更容易涉及秘书处关心的有关焦点问题和有疑问的问题。一般情况下秘书处还要派一个2～3人的工作小组到被审议成员的首都去获取信息。乌拉圭回合对透明程序的强化，使得秘书处收集资料的能力大为增强。

在有关资料信息不清楚的情况下，秘书处应向受审议成员寻求澄清。现在秘书处越来越多地将其报告草案交给受审议成员政府，以寻求受审议成员政府对有关事实性内容的确认。有关成员一般被给予二到四周时间确认有关事实，并对秘书处报告草案发表评论。秘书处会根据这些评论对其报告作出修订。但这种确认程序只是针对有关事实性内容的。为了维护秘书处报告的评估的独立性，其中的“简要评论”并不遵循同样的确认程序，只是在将该报告散发给各成员前约24小时礼节性地将其提交给受审议成员政府。(www.xing528.com)

秘书处报告的结构经过了一定的发展，现在一般包括“简要评论”和四章。第一章讨论受审议成员的宏观经济背景和最近经济发展的趋势，第二章讨论该成员贸易和投资决策体制，第三章和第四章涉及贸易政策和做法，其中第三章讨论直接影响生产和进出口的措施，第四章则对各个领域的措施进行检查。

在TPRM建立之初，对秘书处报告的一个批评是描述性有余，而分析性不足，在对一个成员第一次进行审议时尤其如此。近几年秘书处报告中分析和批评的成分已大为增加。分析和批评成分的增加对审议是至关重要的，因为审议的两个基础性报告中，受审议成员的政府报告更有可能竭力维护自己的贸易政策，而要较为客观地检查成员贸易政策对多边贸易体制的影响尤其是消极的影响，则主要靠秘书处报告来进行。也只有对成员行为进行深入分析，才能起到检查其对多边贸易体制影响的作用，实现TPRM的目标。另外，由于一些成员批评秘书处报告过于注重宏观经济问题，现在秘书处报告对经济环境的分析已变得更为简洁，而更集中讨论与贸易政策有关的问题。⁽¹⁶⁾

（五）审议会议

审议会议是整个审议程序中的重要一环。会议将对上述两个报告进行审阅和评议。在WTO成立之前，GATT理事会召开特别会议，对每个成员用一天时间进行审议。在WTO成立后，TPRB的审议会议期间是两天。第一天首先由受审议成员的代表对其贸易政策和做法作简要介绍，然后由两位评论人提问。这两位评论人由会议主席经与受审议方协商而指派，以其个人能力和个人身份而非特定国家代表的身份参加会议，其任务是引导讨论。由于审议会议是开放的，任何有兴趣的成员都可以参加，在会上发表评论和提出问题。会议第二天由受审议成员的代表作出答辩。最后由会议主席作总结性评论。这一总结性评论是对审议会议上的评论、提问和答辩的归纳和概括。

TPRM的审议活动主要适用经济标准。无论是秘书处报告的总结分析，参加审议会议成员的提问和评论，还是审议会议主席的总结性评论，绝大多数都是从经济角度进行的。

政府报告和秘书处报告连同审议会议的备忘录及会议主席所作的总结性评论，在审议会议后即予出版，并提交部长大会，部长大会将予以注意。

（六）对世界贸易环境的评议

《贸易政策审议机制》G段要求WTO总干事以年度报告的形式，对影响多边贸易体制的国际贸易环境变化情况进行综述。该报告列出WTO的主要活动，并指出可能影响多边贸易体制的重大政策问题。最初几次世界贸易环境评议的经验表明，这种评议提供了一个重要的机会，特别是在不举行部长大会的年份里，使WTO成员可以对国际贸易政策和贸易环境趋势进行总体评估。

四、贸易政策审议机制的实际作用

TPRM自1989年4月开始运行以来，迄今已有20年了。自2005年1月至2008年底，TPRM已进行了206次审议，涉及绝大多数WTO成员。从总体上看，TPRM的运作是相当成功的，其作用主要体现在以下几个方面：

第一，为WTO审议其成员的贸易政策，以及为评估国际贸易环境的发展变化提供了场所和机会，有助于增加多边贸易体制的透明度。

第二，接受审议成员对其贸易及相关政策的解释和说明，有助于增加成员之间的相互了解，减少或避免贸易争端。

第三，各成员参与审议和评估，可以为接受审议成员在贸易政策制定和改进方面提供一些意见或建议，有助于督促其履行作为WTO成员的义务。

思　考　题

1.加入WTO包括哪些程序？你对WTO的加入程序有何评价？

2.WTO的决策机制有什么特点？你对WTO决策机制中的协商一致方式有何评价？

3.WTO贸易政策审议机制有哪些特点？它在监督WTO规则的实施方面能够发挥什么样的独特作用？

【注释】

(1)随着1992年马斯特里赫特《欧洲联盟条约》的生效，欧洲共同体（简称欧共体）以“欧洲联盟”（简称欧盟）的新称谓出现在国际社会中。提请注意的是，一方面，《欧洲联盟条约》并没有废除或取代原有的欧共体的相关条约，欧盟的诞生也没有终止欧共体的存在。另一方面，欧共体不等于欧盟，它只是后者的一部分，即经济货币联盟部分。欧共体在以“事实成员”身份参与关贸总协定活动35年之后，利用WTO取代关贸总协定的契机，取得了WTO的正式成员资格。因此，目前作为WTO成员的是“欧共体”（European Communities）而不是“欧盟”。基于以上事实，在涉及WTO法的有关问题时，本书使用“欧共体”这一称谓。当然，“欧盟”已经不仅是一个政治概念和地理概念，而且还逐渐被接受为一个法律概念。在《欧盟宪法》生效后，欧盟还有望在国际社会中具备国际法主体资格。作为一个具有超国家因素的国际组织，欧盟具有自成一类的法律制度和完备的组织机构。因此，在涉及欧盟的相关对外贸易法律制度及其职能机构时，本书也会使用“欧盟”这一称谓。

(2)《建立WTO协定》“解释性说明”规定：本协定和多边贸易协定中使用的“国家”一词应理解为包括任何WTO单独关税区成员。

(3)《建立WTO协定》第12条（加入）第1款规定：任何国家或……单独关税区，可按它与WTO议定的条件（on terms to be agreed between it and theWTO）加入本协定。然而，《建立WTO协定》和WTO多边贸易协定并没有对哪些事项构成“议定的条件”作出规定。所以，从理论上说，任何事项都可能在加入“入门费谈判”中谈判，谈判结果写入新成员的加入议定书和工作组报告书，而新成员在加入议定书和列明的工作组报告书条款下所承担的义务将构成“议定的条件”。即使这些义务可能高于现有成员的义务而成为“额外义务”（W TO-PlusObligations），它们也具有法律约束力。

(4)关于互不适用的规定，见《建立WTO协定》第13条和GATT第35条。

(5)在国际组织的决策方式中，有全体一致表决制、简单多数表决制、特定多数表决制、突出大国地位的多数表决制（如联合国安理会“五大国一致”原则）、加权表决制（如国际货币基金组织）、加权式的特定多数表决制（如欧盟理事会）以及协商一致方式等。

(6)饶戈平.国际组织法.北京：北京大学出版社，1996：216.

(7)李浩培.条约法中的一个突破：多边外交的协商基本一致决策程序／／黄炳坤.当代国际法.香港：香港广角镜出版有限公司，1988：52－53.迄今为止，协商一致尚未形成被普遍接受的确定的规则，但从已有的国际实践看，可大致包括下列内容：（1）涉及议案争议的各方必须在作出决定前先行充分协商，彼此妥协让步，以取得最广泛的同意；（2）如各方在协商让步的基础上对议案的基本点已表同意，而在非基本点上存在不同意见，也不以正式方式提出反对，即可认为已经取得协商一致，可以一般合意作出决定；（3）达成协商一致的事实一般须经直接参加协商会议的主席予以正式确认；（4）协商一致的特征在于议案不经投票而通过，或者说避免投票通过；（5）争议各方如有不同意见，可以以解释或保留的方式提出，并在会议议定书中予以记录，以表明各自对决定的同意程度。

(8)在W TO成立时，由于欧共体及其当时的15个成员国都是WTO的独立成员，为了避免造成表决权不平等的结果，《建立WTO协定》第9条还规定：当欧共体行使投票权时，它拥有的票数应与属于WTO成员的欧共体成员的数目相等。而且在任何情况下，欧共体及其成员的票数均不应超过欧共体成员的数目。欧共体在2004年和2007年又历经两次扩大，目前已达到27个成员国，而且，这27个国家都是WTO成员。

(9)某一诸边贸易协定的加入应按该协议的规定执行。

(10)张国平.略论WTO贸易政策审议机制及我国的对策.国际经贸探索，1997（5）.

(11)1995年1月1日起运行的WTO贸易政策审议机制与1989年临时适用的GATT贸易政策审议机制相比有所调整，参见本书第一章第一节相关内容。

(12)张军旗.WTO监督机制的法律与实践.北京：人民法院出版社，2002：126.

(13)TPRB的职能实际上是由总理事会行使。换句话说，当总理事会行使贸易政策审议职能时，它就被称作TPRB。不过，TPRB可另设主席，亦可以有自己的议事规则和文件编号。

(14)另外，根据《中国加入WTO议定书》第18条的规定，在我国加入后前10年，WTO还将对我国进行过渡性贸易政策审议，其中前8年每年一次，第10年进行最后一次审议。

(15)张军旗.WTO监督机制的法律与实践.北京：人民法院出版社，2002：128.

(16)张军旗.WTO监督机制的法律与实践.北京：人民法院出版社，2002：131.