横向权力分配与威权政治

作为观察威权主义国家政治结构的一个基本维度，威权者与国家的关系实际上涉及以下几个基本问题：一是权力如何获得和维持；二是权力精英之间的关系如何；三是独裁者与官僚机构之间的关系。这些问题影响到官僚系统中独裁者、强硬派精英和温和派精英的行为模式，从而影响到底层行动者的行为模式。

在个人独裁的威权国家中，君主是整个权力系统的中心，他的权力来源主要依靠的是继承和世袭，也有的独裁者权力来源于军事政变或暴力革命。由于独裁者建立了绝对的个人霸权，因此，其他政治精英和国家机构的合法性取决于独裁者的认可。他根据忠诚度和利益相关度来决定给予随从者以多大程度上的奖励。因此，官僚们的政治权利与义务不是通过相关法律表现出来，而是以血缘关系或个人恩惠关系体现出来，他们只对独裁者负责，而不是对官僚机构负责。也就是说，官僚们的忠诚对象是独裁者而不是国家和法律。国家的公共性被私人化了。正是由于统治者与国家的关系被演变为私人性特点，因此，国家官僚机构的科层化程度较低，立法、行政与司法机关的制度化进程缓慢，它们无法被整合为一个有机的整体。

正如上文所述，独裁者权力的维持与巩固，一方面是通过将依附关系建立在血缘关系或宗派主义（factionalism）基础之上，另一方面，通过垄断暴力和强制机构来维护权力免受挑战。就前者而言，在个人独裁国家，统治者普遍将权力建立在少数集团的支持基础之上，他的政治奖励范围十分狭小，主要以家族为核心，裙带关系构成这种威权国家主要的政治联系。同时，为了统治和维持权力的需要，独裁者还将少量的政治奖励给予政治上忠诚、有一技之长的非血缘关系的精英人物，他们辅佐独裁者巩固权力的稳定地位，以专业化和独到的眼光维持宫廷政权的有效运转。由于政治奖励由统治者一人垄断，政治权力只在少数人中间进行秘密分配，因此，政治参与在个人独裁政权中是相当封闭的，它排斥那些非血缘关系或宗派关系的大多数人的政治诉求，即使拥有相当财产的有产阶级也被排斥在分享政治权力的范围之外。由于政治关系的建立与维持极端的非制度化，因此，只要政治精英之间在权力分配上存在重大分歧，独裁者经常会面临宫廷政变或政治背叛的挑战，日常看似牢固的权力关系，可能会在内部权力争斗过程中迅速地将威权政权推向崩溃的边缘。非血缘关系的政治精英的政治忠诚也是十分有限的，因为他们的忠诚不是建立在意识形态和法治基础上而是独裁者的个人魅力，因此，独裁者的无知、武断和集权会经常与他们追求的职业主义相冲突，多数的温和派政治精英是在与独裁者日益分歧的背景下产生的。但是，个人独裁政体中的温和派更加倾向于自我利益的保护，他们与强硬派之间的公开冲突较少发生。

独裁者维护精英团结、巩固政治权力的另一个手段是控制强制机构，即军队。在个人独裁政权中，独裁者与职业军人之间的权力争夺是一个普遍问题，前者要削弱军队的自治权利，将其纳入自己的控制范围，为维护独裁权力而服务，而后者则是要维护自身的独立性，摆脱独裁者的过度干预。^[16]独裁者采取同样的手段来控制军队，一方面尽量安排具有血缘关系的亲信担任关键职位，另一方面重用那些政治上靠得住的军人，以官职作为政治赏金。不仅如此，我们还经常发现，在个人独裁政权中，政治清洗是十分常见的现象，它不同于一党制国家的类似现象，因为后者主要是因意识形态或政策分歧而进行的清洗，或者假借意识形态分歧之名实为权力斗争进行的政治上的党同伐异。例如，在扎伊尔，蒙博托（Mobutu）设法通过经常性的轮换军官和定期清洗来分化军队，以此来减少军队反抗自己的能力。^[17]政治清洗的结果如同在其他官僚机构中吸纳与排斥政策的执行结果一样，它可能会形成一个暂时的忠实于独裁者的军事领袖集团，但是，这种忠诚是通过将权力在少数集团内部分配而获得的，因此，权力分配的封闭性和排他性不可避免地导致精英之间的冲突，在很大程度上会削弱他们对独裁者的忠诚。军队中部分精英成为后来政治转型的温和派甚至改革派，部分原因来源于他们无法认同权力分配的方式（也部分来源于他们对军事职业主义精神的追求和坚持）和结果。在任何一个威权政体中，军队都是一个非常重要的变量，它能够影响甚至主导政治转型的方向，决定政治转型的成败。这很大程度取决于他们能够维持多大的自治空间。在个人独裁政权中，独裁者对军队的渗透如果更多地依靠的是血缘关系或裙带关系，军队的自治性则越低，独裁者对军队的控制力越强，温和派出现的可能性越小，强硬派的势力越大；如果独裁者更多的是通过宗派主义方式笼络职业军事领袖，军队的自治性则越强，独裁者对军队的控制力则越低，温和派出现的可能性越大，甚至军事领袖经常会成为温和派。

由于个人独裁的政权是通过家族或部落式而实现统治，因此，它的稳定性在小国或封闭的农业社会中比较明显，而在大国和工业化社会中，个人独裁的统治方式则无法适应统治者维护权力的需求，政治不稳定是一个让统治者棘手的问题。正是由于个人独裁政权建立的是一个权力私有化的体制，官僚机构的科层特性没有很好的发展出来，不仅决策权由极少数政治精英垄断，而且执行权也被少数人所垄断，官僚机构畸形地演变成一个行政空壳，决策力和执行力低下，因此，国家能力无法满足和解决社会越来越多样化的需求。衰败的政治体制是这些国家政治不稳定的根源之一。另一方面，由于个人独裁政权试图建立一个排斥大多数的体制，社会大多数人被剥夺了政治参与的权利，大量人口因性别、种族和收入等原因而丧失了选举权，即使那些在现代化过程中成长起来的新兴中产阶级也无法获得参与政治的权利。在现代化过程中，政治上排斥的政策为独裁者制造了大量挑战者，他们不满自己的社会状况，希望通过政治参与的方式来改进政治上贫困的局面。因此，个人独裁的政权经常面临着暴力革命的挑战。正如古德文和斯考切波所言，在个人独裁国家，贫困不是革命的最主要的原因，国家机构的脆弱性、国家机构无法控制和渗透到社会，才是革命发生的最主要的原因。^[18]

一党制政权是现代政治的一种类型，与个人独裁在形式上存在着明显的差别，当然结构也有很大的不同。一党制政权是由一个政党或一个主导政党来组织政治生活，权力分配的格局类似于个人独裁政权，由少数政党精英或该政党最核心机构操纵决策权。在一党制政权中，只有一个政党具有合法存在的地位，其他政党在法律上被视为非法，或者只有一个主导性政党或者萨托利所指的霸权党^[19]，其他政党虽然合法存在但从未执掌过政权。正是由于由政党而不是独裁者个人组织政治生活，因此，政治权力的获得在形式上是通过政党选举完成的，而不是公开的任命和指定。选举因此赋予了一党制政权以形式上的合法性。在一党制国家，权力中心是该党的最高政治集团，在集团内部有一个以党魁为中心的权力结构。党魁的地位最高，但是他不具备垄断一切权力的能力，其他政治精英能够获得一定程度的分享权力的机会。党魁大多产生于暴力革命时代，革命英雄主义的气质为他们建立崇高的权威发挥了重要作用，但是，随着革命使命的逐渐完结，第一代党魁退出政治舞台，新党魁的产生就面临着严重的合法性危机，权力交替的时刻往往伴随着血腥的政治清洗和激烈的权力斗争，政治不稳定大多发生在这个时候。

在一党制国家，政党是一个全能的政治组织。虽然这些国家都建立相应的官僚机构，而且这些机构的制度化程度远远强于个人独裁的国家，但是，这些机构的自主性由于受到政党的渗透而大打折扣。政党建立起与官僚机构相对应的机构，负责领导、监督和控制这些机构的日常管理行为。表面上看，政党的职能部门与政府的职能部门之间是一种交叉重叠关系，实际上，它们是一种领导与被领导、监督与被监督的关系。政党的全面控制还表现在，它不仅领导行政机构，而且领导和控制着立法机构和司法机构。对于立法机构来说，日常的活动必须能够体现政党而不是国家的意志和目的；对司法机构来说，真正意义上的司法独立是不存在的，司法活动同样要能够体现为政党服务的宗旨。从政党与立法、行政和司法机构的关系来看，我们可以很容易地发现，在一党制国家，一方面，所有的问题都被政治化了，另一方面，政党上升为国家利益与意志的当然代表。国家官僚机构被改造为政党意志与利益的执行者。

一党制国家维护与巩固政权的基本方式是竭力培养精英的政治忠诚和内部团结。与个人独裁不同，一党制国家的权力基础不是建立在血缘关系的基础之上（尽管有时也有相当程度的家族痕迹），而是更多地建立在革命者对理想社会共同信仰的基础之上的。革命领袖通过创造一个结构复杂而精妙的意识形态，让追随者视之为救世良方和终极真理，并成功地将领袖意志与真理画上了等号，领袖也因此成为意识形态的绝对代表。一党制国家很好地实现了意识形态、党魁和政党的三位一体。因此，从表面上看，政治精英的忠诚对象是政党和意识形态，实际上，衡量他们政治忠诚水平的标准是是否对党魁表现出应有的忠诚。相对而言，政治精英对一党制政权的忠诚要比个人独裁更加的稳定，因为他们将对制度的忠诚转化为对信仰的忠诚，而不像在个人独裁社会，精英给予独裁者的忠诚是视自己从独裁者那里得到物质回报的多少而定的。精英的内部团结是一党制政权的一个关键问题，因为它直接影响到精英的政治忠诚，并最终影响到政权的统治基础。一党制维护精英的内部团结仍然是通过阐释意识形态、党魁和政党的三位一体实现的。对政治精英来说，意识形态是不可挑战的，甚至是不可怀疑的，意识形态的一统性是保证精英团结的重要前提。那么如何来保证这种一统性呢？在实践中，意识形态的绝对地位是通过党魁的绝对地位实现的，只有党魁才能解释意识形态，因此，服从党魁就是服从意识形态，就是服从自己的信仰。(www.xing528.com)

但是，一党制国家在试图通过意识形态实现统治的过程中遇到了一些挑战。一方面，随着第一代革命领袖的消失，新领袖的个人魅力在维护政权的过程中或多或少存在着去魅化的趋势，个人权威也受到同辈的挑战，因此，通过个人领袖绝对权威来维持意识形态正统性和绝对性的努力受到了很大的削弱，政治精英对意识形态的理解也出现了一定程度的多元。另一方面，尽管政党设想通过分化精英来维护内部团结，减少精英之间结党营私的机会，但是，由于他们对意识形态的理解存在不同程度的分歧，在执行政策和权力斗争的时候不可避免地形成若干个派系，派系之间存在一定的冲突。随着一党制政权的发展，意识形态整合政治精英的能力在下降，权力斗争更多地依靠宗派主义而展开。^[20]这就为一党制政权的崩溃打下了基础。意识形态禁锢的松动为温和派的出现创造了条件，甚至出现了政治反对派。一党制政权最薄弱之处就是精英之间的内部分裂，这是它们向民主转型的一个最重要的原因。^[21]

军人政权是一种古老的政治现象，从古希腊直至今天，我们都可以找到这种制度的实例，但是，当代军人政权并非从古老制度传统中演绎而来，虽然它们都存在着军人干政的情况，20世纪以来的军人政权更多地表现出时代特征。军人政权是现代国家与传统政治共同体相结合的形式，是现代科层制基础上的军人统治类型。20世纪60和70年代，这种威权制度普遍盛行于拉丁美洲国家。军人政权的出现有众多原因。有人认为，它是强调法团组织原则的伊比利亚传统不可避免的产物；^[22]也有人认为，军人政权的出现是一种对诸如经济现代化这样的结构要素的反映。^[23]关于这种政权的起源问题，政治学界至今仍在争论之中。

军人政权最鲜明的特点是军人干政。尽管它也有立法、行政和司法结构，但是，其核心政治领袖都是由军人担任的。军人广泛地渗透到国家机构的方方面面，掌管着国家的政治大权。军人获得政权主要是通过军事政变的形式实现的，他们以民族主义为行动诉求，以武力推翻那些被军人指责为软弱无能或非法的民选政府，由策划政变的将军亲自担任政府领袖，并将他的亲信安排到国家机构的各个关键位置上。由于各国的历史文化不同，军人政权的具体形式在世界各地也表现出细微的差异。芬纳将军人政权分为三大类：间接的军人政权（包括间接—有限的军人政权和间接—完全的军人政权）、直接的军人政权（直接—准文职的军人政权和直接—绝对的军人政权）和双重或双体的军人政权。^[24]

关于军人在政治过程中的角色，政治学家进行过长期研究。从理想角度讲，军人应当保持政治中立，他们应当在民选官员的领导下，以保护国家安全为己任，不参与政党竞争。军队的非政治化、非政党化是现代民主国家的基本特征，因为只有这样，社会才能排除因军人干政而引起的政治动荡和政府非程序性更迭的危险性。在民主国家中，军人如何才能保证“政治中立”呢？一般的观点认为，军队必须置于民选官员的控制之下，军队的最高首长通常由国家元首或最高行政首长担任，由他任命一名文职官员负责军队的日常管理工作，指挥军队的军事行动，军官们对民选官员负责。亨廷顿从另一个角度指出，军队自身的“职业军人伦理”是保持军人中立的主要力量。具体地讲：（1）职业军人社会功能的高度专业化使得职业军人在自己的领域内成为具备特殊技能的专家而在自己的领域之外则是一个十足的外行；（2）职业军人的责任感驱使军人在政治生活中恪守“政治中立”；（3）职业军人的团体性规范了军人在政治生活中是国家的仆人而不是最终的决定者。^[25]

正因为人们对军人有一个共同的期待，因此，在军人政权中，军人的角色是一个关键的问题。几乎所有的军人政权的最后崩溃都与这个角色有关。对民选政府包括民众来说，军人凭借自身的武力优势，使得官僚机器变成了军人充斥的大兵营，他们所坚持的“民治”原则在枪炮面前化为泡影。那些在军人政权中失去政治权力的民选官员，他们永远是军政府的反对力量。对军人统治者自身来说，尽管他们也积极地试图以国家利益和民族主义来动员民众，为军人独裁披上合法性外衣，但是，他们无论如何都无法解决自身的统治基础问题，无法为自己的政权正名。因此，在威权主义政权的各种类型中，军人政权的寿命是最短的。在1946年到1999年，军人政权存活的平均时间大概是9年，个人独裁平均为15年左右，而一党制则平均达到23年左右。^[26]其中一个基本原因就是，军人政权的统治合法性困境问题。为了解决合法性困境，军人集团在军事政变之后一般会有两种选择：一种是对军人统治不作任何修饰；另一种是军事领袖脱下军装，将军人统治改造成表面上的民选政府。

军人政权除了合法性困境之外，其内部的不稳定因素也是加速政权崩溃的重要原因。军队内部是一个分裂的结构，军事集团按照代际、种族、军阶、受教育背景和意识形态等因素，分化为许多相互分裂的派别。^[27]但是，它们的最大的分裂因素应该是职业主义。对野心勃勃的军事首领来讲，通过军事政变的手段获取政权是一个至高无上的目标，因此，以军事手段维持统治就是一个最有效的方式。然而，那些追随该领袖的下级军官们，他们的行动动机并非纯粹地以获取权力为原始动力。在他们的长期军事职业生涯中，他们形成了自己的行事风格与人生追求，他们以职业化为自己的追求目标，以责任伦理为自己的行为规范，他们对国家利益有着自己独特的理解，对军人干政也因此采取谨小慎微的态度。一旦军事首领与这些职业军人之间对军人政权的理解产生歧义，军官们就会选择回到军营当中去，凭着自己的地位和职业在转型政府当中能够获得更多的薪水。^[28]也就是说，以军事集团为统治基础的军人政权不仅没有获得稳定的支持，相反，军人的背叛（也就是精英的背叛）使得这种制度充满了脆弱性。他们无法有效地处理经济危机、外部压力和民众抗议等棘手问题。经济状况的恶化、国外支持力量的撤销、大面积的民众抗议，都会使得军人政权在瞬间瓦解。