履行社会救助职责案：毛某诉某镇政府胜诉

■案情■

原告(上诉人)毛某

被告(被上诉人)某镇政府

毛某现年82周岁，与女儿李某、女婿张某共同生活，居住于本市某镇。三人均系农业户口。该家庭有自留地和3.1亩责任田。毛某自2002年起享受当地政府每月经济补助20元、每年节日慰问金200元。张某每年享受494元农村养老金。三人均已年老，该家庭没有其他直接从事劳动的经济收入。毛某以其没有劳动能力，全年收入合计440元，个人收入明显低于本市农村居民最低生活保障标准年平均2240元，符合《上海市社会救助办法》(以下简称《救助办法》)第十条规定的救助条件为由，要求镇政府履行社会救助的法定职责，但某镇政府作出书面答复中认定:毛某与女儿李某、女婿张某共同生活，三人均系农业户口。李某有两个儿子(即毛某的两个外孙)，大儿子全年收入14712元，大儿媳全年收入25874元。李某小儿子全年收入35640元，小儿媳全年工资26144元，李某家庭年总收入为61784元。根据上海市民政局(以下简称市民政局)沪民救发［1999］42号文件(以下简称42号文)第五条第(四)项的规定，李某两子两家庭应付给其父母赡养费每年6804元。根据市民政局沪民救发［1999］37号文件(以下简称37号文)的规定，与申请对象不共同生活的直系亲属必须履行规定的赡养、抚养等义务。核定家庭人均收入时以共同生活的成员数来平均计算，但家庭总收入的构成应包括非共同生活的直系亲属应负担的赡养、抚养费。故镇政府认定毛某家庭赡养费收入为6804元。镇政府另认定毛某全年收入440元;其女婿张某全年养老金收入494元;毛某家有3.1亩责任田，按市民政局统一规定，每亩收入为400元，计1240元;自留地按统一规定为每人200元，三人为600元。故镇政府认定毛某家庭年总收入为9578元。镇政府认为毛某家年总收入已经高于农村低保标准每人每年2240元，决定不予救助。毛某对此不服，诉至法院。

原告诉称，其没有劳动能力，全年收入合计440元，个人收入明显低于本市农村居民最低生活保障标准年平均2240元，符合《救助办法》第十条规定的救助条件。镇政府作出不予救助答复，拒绝履行救助义务，违反法律规定。故请求法院判令某镇政府对毛某履行社会救助的法定职责，撤销镇政府作出的不予救助答复，并支付毛某最低生活保障费1800元。

被告辩称，毛某与其女儿李某、女婿张某共同生活，应以家庭人均年收入为标准计算其是否达到最低生活保障标准。毛某家庭年收入共计9578元，以毛某家庭三人计算，人均年收入已经超过本市农村居民最低生活保障标准。毛某申请不符合《救助办法》规定的救助条件，故要求法院判决驳回毛某的诉讼请求。

■审判■

一审法院认为，本案原告毛某与其女儿女婿相互依靠，构成共同生活的家庭，其家庭收入包括共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，也包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费。被告某镇政府接受原告毛某个人社会救助申请后，对其家庭成员及收入情况予以核实，以家庭人均收入衡量是否符合社会救助标准并无不当，因原告毛某家庭人均收入超过了最低生活保障标准，被告某镇政府作出不予批准社会救助的答复符合法定权限，故判决驳回毛的诉讼请求。

一审宣判后，毛某不服提出上诉。

上诉人诉称，根据《救助办法》的规定，个人或家庭都有申请社会救助的权利，上诉人符合《救助办法》第十条第一款第(一)项规定的申请救助的条件;上诉人是以个人名义单独提出救助申请的，其他家庭成员的收入与上诉人无关;42号文规定的是子女赡养父母而不是外孙子女赡养外祖父母，上诉人两个外孙支付的6804元是给李某夫妇而不是给上诉人的;法律没有规定赡养是社会救助的前置条件，不应该将上诉人外孙子女的赡养费计算到上诉人家庭收入中。上诉人虽然有法定赡养人，但也符合社会救助的条件。故请求二审法院撤销原判，支持上诉人原审诉讼请求。(www.xing528.com)

被上诉人辩称，被上诉人对上诉人的申请依法进行了核实，上诉人虽是个人申请，但上诉人与其女儿女婿共同生活，根据《救助办法》第十条第一款第(二)项及37号文、42号文相关规定，应核实家庭成员的人均收入是否低于最低生活保障标准，被上诉人将李某夫妇所得的赡养费作为上诉人家庭的总收入并无不当。上诉人家庭人均年收入已经超过本市农村居民最低生活保障标准。上诉人的申请不符合《救助办法》规定的予以社会救助的条件。故原审判决正确，请求二审法院维持原判。

某二审法院经审理查明，原审判决认定的事实基本无误。法院认为，根据《救助办法》第七条的规定，凡具有本市户籍的城乡居民，在其个人或者家庭生活水平低于最低生活保障标准时，有依照本办法申请社会救助和获得物质帮助的权利。《救助办法》第五条规定，街道办事处和乡、镇人民政府负责社会救助工作的具体实施。《救助办法》第十五条规定，街道办事处或者乡、镇人民政府应当在核查结束后的5日内，对申请作出批准或不予批准的决定。决定批准的，应当报送区、县民政部门备案;决定不予批准的，应当书面通知申请人，并说明理由。据此，被上诉人作为乡、镇人民政府依法具有对上诉人提出的社会救助申请进行核查并作出是否予以批准决定的法定职责。《救助办法》第十条规定了申请社会救助的条件，该条第一款规定，个人或者家庭有下列情形之一，且所拥有的财产在一定限额以内的，可以申请社会救助:(一)个人无劳动能力，无生活来源，且无法定扶养义务人或者法定扶养义务人无扶养能力的; (二)个人或者家庭成员虽有收入，但人均收入低于最低生活保障标准的。该条第二款规定，本条前款所称的家庭成员，是指具有法定赡养、扶养和抚养关系并共同生活的人员。上诉人虽是以个人名义提出救助申请，但上诉人和与其有法定赡养关系的女儿、女婿共同生活。故被上诉人在收到上诉人的社会救助申请后，核实上诉人家庭成员的人均收入是否低于最低生活保障标准并无不当，这与《救助办法》第三条规定的开展社会救助，应当遵循救助水平与经济建设、社会发展水平适应，社会救助与法定赡养、扶养和抚养相结合以及促进救助对象自助自立的社会救助原则相符;与《中华人民共和国老年人权益保障法》第十条规定的老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人的规定亦相适应。《救助办法》第十一条对个人和家庭成员收入的构成作了具体规定。该条第(三)项明确将养老金、赡养费、扶养费和抚养费列入《救助办法》第十条第一款第(二)项所称的个人和家庭成员的收入中。《救助办法》第二十三条规定了本办法的具体应用问题，由市民政局负责解释。市民政局37号文第六条(关于家庭收入的核算)第(一)项规定，与申请对象不共同生活的直系亲属必须履行法律法规规定的赡养、抚养等义务。核定家庭人均收入时，以共同生活的成员数来平均计算，但家庭总收入的构成应包括非共同生活的直系亲属应负担的赡养、抚养费。市民政局42号文第五条第(四)项规定，在计算赡养费时，将老人子女(夫妻双方)收入，按最低工资标准扣除子女(夫妻双方)的生活费，按城镇居民最低生活保障标准扣除抚养费，一般将余下金额的20%作为赡养老人费用考虑。根据上述规定，上诉人家庭总收入构成中应包括非共同生活的直系亲属应负担的赡养费。被上诉人将上诉人的两个外孙应负担其父母(即上诉人女儿、女婿)的赡养费6804元计入上诉人家庭总收入中并无不当，被上诉人对该赡养费数额的计算亦无不当。此外，根据市民政局沪民救发［2002］58号文第二条的规定，本市某区农村居民的最低生活保障标准为年人均2240元。尽管被上诉人对上诉人家庭责任田和自留地收入的计算因未能提供合法有效的证据而未被原审法院采信，但即使排除该项收入，上诉人家庭人均年收入亦已超过了当地农村居民的最低生活保障标准。故被上诉人作出书面答复，对上诉人提出的救助申请决定不予批准与法无悖，主要证据充分。

二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

■点评■

社会救助作为我国社会保障体系的重要组成部分，对保障低于最低生活保障标准的城乡居民具有重要的民生价值，但由于我国社会保障体系特别是农村社会保障制度尚不完善，且社会救助的水平和范围与区域经济发展水平、地区社会保障政策有直接的联系，实践中对是否符合社会救助标准、如何核算申请者收入水平等问题争执较多。本案是关于社会救助的典型案例，一审和二审在审理过程中围绕争议焦点，很好地处理了法理和情理、法律和政策以及自助和救助等关系，使得案件处理获得良好的法律效果和社会效果，值得借鉴。

本案中，法院没有简单否定毛某的社会救助申请，而是继续说明不予社会救助并不意味着将申请人排除在社会保障体系之外，申请人尚可寻求其他相应社会保障途径。《救助办法》第二条对社会救助作了明确的定义:本办法所称的社会救助是指由政府部门和有关单位共同承担责任，对生活水平低于最低生活保障标准的本市城乡居民提供必要的物质帮助的社会保障制度。故《救助办法》中的社会救助是有特定含义的法律概念。作为我国社会保障体系的重要组成部分，社会救助要解决的是本市城乡居民的基本生活需求，帮助个人或者家庭克服生活困难，即通过对生活水平低于最低生活保障标准的本市城乡居民予以救助，使其能够维持基本生活所必需，它是一种最低标准的生活保障制度。社会救助并非我国立法所规定的社会保障制度的全部内容，社会保障制度包括社会福利、社会保险和社会救助三个基本项目，还包括各项多层次、相互衔接的社会帮扶、社会优抚、社会捐赠等社会互济措施。为此，《救助办法》第二十三条也明确规定，对于生活水平低于最低生活保障标准而依照本办法的规定给予社会救助的个人或者家庭，以及生活水平虽高于最低生活保障标准但仍属于低收入的个人或者家庭，市民政局和区、县民政部门还可以根据本市的经济建设、社会发展水平和财力状况，以其他方式给予物质帮助。故毛某虽不符合《救助办法》规定的应予社会救助的条件，但并不意味着毛某被排除在社会保障制度之外，当毛某遇到特定困难时，其仍可以依照相关法律和政策的规定，寻求相应的社会保障途径。相关政府部门也应对毛某的具体困难予以关注，并可在法律和政策允许的范围内给予必要的帮助。

案例提供单位:上海市第一中级人民法院

编写人:李欣

点评人:吴偕林