农村集体所有权及其规定政策解析

二、农村集体所有权

（一）农村集体所有权的概念和性质

农村集体所有权，就是指农村集体经济组织成员对于本集体所有的动产和不动产所享有的所有权。《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”关于农村集体所有权的表述，有几种不同的观点：一是集体组织所有说，这种观点认为，农村集体所有权应由农村集体经济组织所有。例如，农村集体经济组织可以分为村集体经济组织、村民委员会、村民小组等，因而，也应当由其相应地享有农村集体所有权，并由其行使该权利。二是集体成员所有说，此种观点认为，农村集体所有权在性质上应当属于本集体成员所有。《物权法》采纳了第二种观点，所谓农村集体所有权，就是指农村集体经济组织成员对于本集体的财产所享有的权利。其特点在于：

第一，主体是本集体经济组织的成员。所谓本集体经济组织成员所有，是指本集体成员集体所有，而并不意味着集体所有就是集体成员共有。因为成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别。之所以要强调是集体组织成员公有，一方面是为了强调集体成员对集体财产享有共同的支配权、平等的民主管理权和共同的收益权。集体的财产只有在法律上确认为成员集体所有，才能密切集体成员和财产之间的关系，防止集体组织的负责人滥用集体的名义侵吞集体财产或者损害集体成员的利益。涉及成员重大利益的事项，必须经过成员集体决定。长期以来，我国由于强调集体财产由集体组织所有，对集体组织的负责人又缺乏必要的管理，导致了个别集体组织的负责人滥用集体名义，损害集体组织和集体成员的利益。为了防止集体经济组织的负责人以集体的名义滥用职权，侵占集体财产或者造成集体财产流失，《物权法》强调涉及集体成员重大利益的事项，必须经过成员集体决定。另一方面，《物权法》明确农村集体财产属于成员集体所有，有助于明确成员的权利。由于在实践中，集体财产的收益分配、征地款的分配等，都涉及成员资格的认定问题，因而必须明确集体财产属于成员集体所有，才能在此基础上确定成员资格和成员权。还应当看到，随着我国农村改革的发展，集体经济组织本身也在改革，名称、组织机构都有一定发展、变化，所以，如果仍然强调集体组织所有，则可能与实践中的发展不相符合。

第二，农村集体所有权的客体包括了农村集体所有的各项动产、不动产。在我国广大农村，集体的土地、建筑物、生产设施、农田水利设施等财产大量地属于集体所有。农村集体所有的财产依法应当属于本集体成员集体所有。

第三，农村集体所有权的行使，要依据法律、法规和有关规约的规定进行。有关农村集体所有权的行使，在我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》，尤其是《物权法》中，都有比较明确的规定。此外，有关行政法规、地方性法规也在法律规定的基础上进行了进一步的具体规定。农村集体所有权应当依照这些规定来行使。集体成员通过民主程序依法制定的各种规约，也可能涉及农村集体所有权的行使，集体也应当依据这些规约来行使所有权。^[14]

需要指出的是，农村集体所有权是由集体成员集体所有，它和一般的共有不同。《物权法》第59条强调成员集体所有，就是要使集体所有与共有相区别。因为共有，无论是按份共有还是共同共有，都与特定的共有人是不可分离的，并且共有没有脱离个人而存在。共有人不仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员集体所有，但集体财产与其成员的个人财产是相互分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产，从而将集体财产变成私人所有。所以，集体财产都是公有财产；而共有财产既可能是公有的，也可能是私有的。

（二）农村集体土地所有权

我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有，但并没有明确规定农村土地的具体所有者，也就是说，没有规定农村土地究竟归哪一个经济组织所有，因此留下了一个法律上需要解决的问题。1986年的《民法通则》为了解决这一问题，在第74条明确规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”同年颁布的《土地管理法》进一步补充规定：“农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”据此，农村集体土地所有权的主体在法律上有三类：（1）村民集体所有，由村农业生产合作社农民集体经济组织或者村民委员会经营、管理；（2）已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有；（3）如果村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。上述规定反映了20世纪80年代以来农村改革的现实需要，对改革的经验也作出了总结，同时，由于上述规定主要是对农村现有的土地权属关系的确认，也就是说，是考虑到农村几十年土地的占有、所有的情况而作出的较为灵活的规定，因而在实践中是可行的。

《物权法》依据《宪法》的规定并总结了长期以来的立法经验，对农村集体土地所有权进一步作了明确规定，《物权法》第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”该条实际上明确了农村集体成员集体所有。《物权法》第60条在此基础上进一步规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”与原有的规定相比，《物权法》的规定有如下变化：第一，其客体不仅仅限于土地，而且进一步确认了森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的所有权，这也解决了就这些自然资源的权属纠纷而发生的一些争议。第二，《物权法》确认了农村土地的集体所有权由农村集体成员集体所有，各类集体经济组织只是代表集体行使所有权。与原有规定不同的是，《物权法》在确认农村集体成员集体享有土地所有权的前提下，规定了农村各类集体组织只是代表集体行使所有权，这实际上进一步强化了农村集体成员的民主管理权利。第三，《物权法》考虑到了农村的集体经济组织的变化，因此对《民法通则》关于合作社等农村集体经济组织代表集体享有的集体所有权作了修改，例如，农村内现在已经不限于村民小组，而出现了各种经济组织，如经济合作社等，因而《物权法》规定，分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。

笔者认为，《物权法》第59条所规定的“成员集体所有”是在维护并完善宪法确认的土地公有制的框架内，构建了适应市场经济体制需要的物权制度。该条规定突出“集体”二字，表明必须是在集体所有的前提下，明确集体所有权的主体。任何试图改变农村土地集体性质的做法，都不符合我国宪法确认的土地制度的性质。但是，鉴于农村集体土地所有权的主体过于抽象，与市场经济的要求不相吻合，因而需要通过确认集体的成员权使成员直接享有对土地的权益。所有这些都为保障农民权益和实现农村土地的流转奠定了基础。《物权法》确认“成员集体所有”，也旨在强调集体成员对集体财产享有共同的支配权、平等的民主管理权和共同的收益权；农村集体的财产只有在法律上确认为成员集体所有，才能密切集体成员和财产之间的关系，防止集体组织的负责人滥用集体的名义侵吞集体财产或者损害集体成员的利益。

（三）农村集体组织成员权

为了充分保障农村集体经济组织的成员的权利，促进集体经济稳定的发展，《物权法》规定了农村集体组织的成员权。这里所谓的成员权，是指农村集体经济组织成员依据法律和章程对农村集体经济组织的财产权的行使和其他重大事务的处理所享有的管理权，以及收益分配权等权利。换言之，是指农村集体经济组织的成员就集体财产以及农村集体经济组织中的其他事项所享有的管理、使用、收益等各项权利。^[15]农村集体组织成员权具有如下特点：

第一，此种权利是依据法律和章程的规定所享有的。除法律规定之外，成员权可以依据成员之间的章程确定。成员权是从集体所有权之中派生出来的权利，没有集体所有权就没有集体成员权，二者是辩证统一的。^[16]

第二，此种权利是一种民法上的权利，而不是公法上的权利。农村集体组织的成员权究竟是民事权利还是宪法权利，在法律上值得探讨。《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。该法中规定了有关村民的权利，包括村民对农村集体经济组织的财产予以管理的权利。但笔者认为，《物权法》所确认的成员权与公法上所确认的有关公民的权利还是有区别的，因为《物权法》上所确认的成员权本质上是一种私法权利，与财产利益密切结合在一起。如果造成对成员权的侵害，依据《物权法》应当获得民法上的救济，受害人可以提起民事诉讼保护自己的民事权利。所以，笔者认为，农村集体经济组织成员权不是公法权利，从内容上来看，其是一种管理财产并获取收益的权利，是一种私权，所以应该属于《物权法》调整的范围。

第三，成员权只能由农村集体经济组织的成员所享有。它是以身份为基础的权利。成员权是伴随农村集体所有制的确立而形成的一项与农民集体成员身份密切相连的特殊权利。^[17]成员权的享有基础就是农村集体成员的资格。它类似于建筑物区分所有中的共同管理权，是一种财产及身份二要素合而为一的权利。之所以认为它是一种财产权，是因为它是对财产的支配、管理和收益分配的权利，同时，成员权的行使又可以给成员带来一定的财产利益。之所以说它是具有人身性质的权利，是因为只有成为该组织的成员才享有该权利。正因为它是一种人身性质的权利，所以此种权利既不能够继承，也不能够转让，更不能够被强制执行。

第四，它是农村集体成员所享有的专属性权利。成员权只可以随成员资格的移转而移转，一般不能继承和转让。当然，成员权中具财产性质的权利，如利益分配请求权，如果已经实现，就转化为债权，从而可以单独地转让或继承。^[18]

成员权只能由农村集体经济组织的成员享有，成员是否等同于村民？笔者认为，村民与农村集体经济组织成员的概念并不完全等同。成员作为村民当然有权参加村民大会，行使村民的自治权，但并非一个行政村的所有村民都是农村集体经济组织成员。因为在以乡或者村民小组为单位组建集体经济组织的情况下，村民分别属于不同的经济组织，或者同一经济组织成员分属于不同的行政村，显然二者的范围并不相同，所以，某人有权参加村民大会，但是其未必是农村集体经济组织成员。(www.xing528.com)

《物权法》确认农村集体经济组织成员的管理权具有如下两个方面的意义：一方面，有助于加强农村集体经济组织内部的民主管理，保障集体经济健康有序的发展。在许多地方，农村集体经济组织成员缺乏对集体经济组织在财产管理方面必要的监督和制约，导致某些集体财产实际上成了完全由经营者、管理者事实上占有和支配的财产。有的管理者或经营者化公为私，利用公款请客送礼、损公肥私等现象依然存在，导致集体财产的流失现象也较为严重。农村集体所有本质上应当是劳动者在共同占有生产资料的基础上实行民主管理，走向共同富裕的财产形式，只有落实农村集体组织内部的民主管理，才能使劳动者真正对企业产生认同感，使劳动者发挥其积极性和创造作用，促使集体经济稳步发展。另一方面，有利于强化对广大农民的保护。例如，有的村民委员会的少数领导擅自将集体的土地出租，而将出租的收益在少数人之间进行分配或用于个人消费，有的私分承包、征地款，直接损害了农民的利益。而在农民向法院起诉，要求给予保护时，因为缺乏法律依据，法院也很难受理，为此发生了不少纠纷，甚至出现了群体性的纠纷，影响了社会的和谐稳定。所以，《物权法》为保护八亿多农民的切身利益，专门规定了成员的民主管理权。农村集体经济组织管理权在行使方面具有平等性、民主性。农村集体财产既然属于集体成员共同所有，因此，农村集体成员就有权对集体财产加以民主管理。农村集体组织的成员在参与管理时，与一般的管理权不同，并不是按照份额的多少行使权利，而应当平等享有管理权。

《物权法》第59条第2款规定：“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”根据《物权法》的这一规定，对于涉及农村集体成员重大利益的事项，经过农村集体经济组织成员依据法定的程序共同决定。主要包括如下几个方面：

第一，土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。农村承包经营权是农民所享有的基本财产权利，农民获得土地承包经营权不仅是一种经营行为，而且具有一定的福利和社会保障性质，对于大部分地区的农民来说，承包地是其主要收入来源，因而承包地的获得与集体组织的成员身份密切相关。如果将土地发包给集体以外的人承包，有可能会损害本集体农民的利益。^[19]所以，《物权法》规定，农村集体组织成员有权决定土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。上述事项由成员通过一定的民主程序集体决定，将有助于保护承包方案的公平、公正，以及承包关系的稳定。

第二，个别农户之间承包地的调整。在土地承包经营权物权化以后，承包经营关系应该保持稳定，不能随意变动。但是在特殊情况下，需要对承包经营权进行调整。例如，有的地方因集体组织成员的生死嫁娶而引起土地调整需求，有些地方按照“生不增，死不减”的原则办理，在特殊情况下，若不调整则不公平。《物权法》规定，经由集体经济组织成员依据法定程序共同决定，可以对个别承包土地进行调整。《农村土地承包法》第27条第1款规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”如果要对个别农户的承包地进行调整，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报经乡镇人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。^[20]

第三，土地补偿费等费用的使用、分配办法。在实践中，对于农村土地被征用、征收后所获得的土地补偿金如何分配，经常发生纠纷。而补偿金的分配直接关系到农民的切身利益，所以《物权法》强调农村集体经济组织的成员有权决定土地补偿费等费用的使用、分配办法，作为农村集体组织的成员，有权依照法律或章程的规定，分享集体财产所产生的收益。笔者认为，这种获取收益的权利依法可以继承，但由于管理权具有人身性质，所以原则上不能随意转让。农村集体组织成员对于集体组织出让或出租的财产，在同等条件下享有优先受让权和优先承租权。

第四，集体企业的所有权变动等事项。所谓集体企业的所有权变动，是指集体组织将其所有的企业的所有权转让给他人，或者设定抵押。集体企业的所有权属于集体经济组织，它也是集体所有制的重要组成部分。因此，对这些财产的处分必须要经过集体经济组织成员依循法律规定的程序，共同加以决定。

第五，法律规定的其他事项。法律规定的其他事项所涉及的情况很多，例如，分配宅基地建造房屋。在农村，集体组织成员有权根据法律的规定取得宅基地使用权，关于宅基地的分配应属于重大事项。宅基地使用权可能发生变动，也可能因为房屋在本村内的买卖而发生移转，或者宅基地长期闲置等，需要对宅基地实行变动。宅基地的变动，也需要由集体经济组织的成员来决定，而不能由村委会几个人决定。又如，是否允许某个企业在本集体的土地上设置地役权，也关系到集体成员的重大利益。这些事务法律上不一一列举。

上述规定从表面上看，是对集体就重大事务进行决策的程序进行的规定。但实际上明确了集体成员所享有的民主管理权。对于集体经济组织以及有关负责人违反上述法定程序作出的决定，损害了集体组织和集体成员的利益，集体成员有权通过司法程序获得保护。因为“无救济就无权利”，集体成员的民主管理权受到侵害，有权获得司法救济。

《物权法》第62条规定：“集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。”这实际上是确认了村务公开的原则，以进一步保护农民的知情权。只有充分保障了农民的知情权，才能实行有效的民主管理。

（四）集体成员的撤销权

所谓撤销权，是指集体经济组织及其负责人作出的决定侵害了集体成员的合法权益，受侵害的集体成员可以请求法院予以撤销。《物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”据此，撤销权的行使，必须具备如下几个条件：

1.撤销权的主体。关于撤销权的主体，有两种观点：一种观点认为，任何集体成员都可以主张撤销，即便他不是具体的受害人，例如，对于村民小组的不合理的决定，任何一位本村村民都可以撤销。另一种观点认为，必须自己是受害人，即不仅要受害人举证证明集体组织的权利受到了损害，而且应该举证证明自己也遭受了损害，才可以主张撤销。依据《物权法》第63条的规定，撤销权的主体必须是受侵害的集体成员。这就是说，一方面，只有集体经济组织的成员才有资格提出撤销，如果是集体组织雇请的人员，没有成为集体组织的成员，就不能享有撤销权。另一方面，必须由遭受损害的集体经济组织成员提出主张，也就是说，并不是任何集体经济组织成员都可以享有撤销权，有权提出撤销的只能是实际遭受损害的集体组织成员。由此可见，请求撤销的权利人不能够以维护集体利益的名义提出撤销，而只能以维护自身的利益为由而请求撤销。

2.撤销权的客体。首先，撤销权的客体只是集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定。也就是说，不是所有的决定都能够被撤销，此处所说的撤销的对象，必须是针对集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，才能提出撤销。所谓“决定”，包括两种情况：一种是具体组织的负责人个人作出的决定，另一种是以集体名义作出的决定。这两种决定只要侵害了成员的合法权益，都可以请求撤销。其次，必须是该决定侵害了集体成员的合法权益，这就是说，判断某一决定是否违法，主要要从结果上考察是否侵害了成员的合法权益。例如，某个负责人决定将征地款只在部分人之间发放，从而导致另一部分成员的合法权益遭受损害。又如，决定将承包地进行调整，导致被调整的人的权益受到侵害。

3.撤销权人必须证明自己遭受了损害。撤销权人应当证明，集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定使其遭受了损害，在其遭受的损害和上述决定之间存在因果联系。如果上述决定并没有损害主张撤销的人的权利，而只是损害了其他人的利益，或者损害了集体的利益，则撤销权人就不能主张撤销权。

撤销权与《物权法》第59条规定的民主管理权不同。撤销权人主张撤销，并不需要证明集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定违反了法定的程序，而只需要证明这些决定造成了自身的损害，即使决定的作出符合法定程序，但是造成了集体成员的损害，受害人也有权请求撤销。

《物权法》规定，集体经济组织或者村民委员会的管理人作出的决定侵害集体成员合法权益的，该集体成员可以请求人民法院予以撤销。这就意味着，在集体财产遭受侵害的情况下，农村集体组织成员有权向法院提起诉讼，请求维护集体财产的所有权、返还财产并赔偿损失。