总体规划编制的实践与改革探索：广东21个地级市经验分享

新的用地类别出现,反映地方城市在规划编制过程中应对分类类别不足的策略,从而适应城市发展的不完全预测性。

在总体规划编制层面的调查选择了广东省21个地级市在2008—2010年间所编制的总体规划文本和图纸。这批规划在新国标颁布实施前编制,因此用地类别依然参照旧国标。通过调查分析可发现各地在规划编制的用地划分中存在不少与旧国标规定不符的现象,部分经验在新国标中已被吸纳,但仍有一些问题依然被新国标忽略。此外,地方规划中新创设的政策分区和空间管制分区频频出现,反映地方规划在应对多元目标和复杂的城市问题挑战时,对规定模式中多维度分类的迫切需求。

(一)以新增用途应对城市发展的不可预测性

旧国标诞生于十四大确立社会主义市场经济体制之前的两年,这套体系在计划经济条件下的建设中尚可适用,但进入市场经济环境后就面临诸多困境。首先,城市发展的规律存在不确定性和不可完全预测性,尤其在面向未来20年的城市总体规划中,要准确预测每一块土地的用途是难以实现的；其次,随着人们对土地利用规律的认识和经验不断积累以及人类活动复杂性增长,同一块土地上用途的多样性将不断增加,与此同时,新的土地用途也会出现。在调查21个地级市总体规划中,“住宅与公建综合用地(F1/2)”和“非居住类综合用地(F3)”出现在潮州市^[20]；“文化创意产业用地”出现在惠州市^[21]；“发展备用地”出现在惠州、肇庆^[22]、深圳^[23]3个城市。这些新的用地类别出现,反映地方城市在规划编制过程中应对分类类别不足的策略,从而适应城市发展的不完全预测性。

新国标的制定尽管在用地类别上有所扩充和调整,但整体框架依然保留静态模式和树状结构,这种结构难以定义各种复合的土地用途,也无法描述新的用地形态。新国标出台后,地方规划标准试图突破其框架的分类类别(如深圳)恰好说明新国标所存在的不足^[24]。

(二)统一用地类别名称推动城规与土规对接

城市规划(简称“城规”)与土地利用总体规划(简称“土规”)之间如何衔接是规划实践中长期存在的难题。由于部门分立,尤其城规和土规分别施行两套标准,令两规在技术衔接上存在先天的困境。自1990年代起,学者们已经开始重点就城规与土规的协调衔接问题展开系统的调研,广东从2008年开始,也先后通过河源、云浮、广州等地开展“三规合一”的试点工作。

新国标实现了城乡空间覆盖完整,可视作回应地方实践的需求和经验所做出的恰当调整。

其中河源是最先探索“三规合一”的试点城市,在技术层面为了推进城规和土规的有效衔接,河源市总体规划建立了涵盖城乡、内涵统一的用地分类和建设标准,可协调转化城规与土规的用地指标。明晰两规如建设用地、城乡(建设)用地、城市(建设)用地、建制镇用地、农村居民点用地等名称内涵,建立了城乡统一的建设用地细分标准^[25](图5-3)。

河源总体规划的探索折射出旧国标在空间适用范围的局限性。2010年国家出台了新的土地规划用途分类,随后2011年出台的新国标也实现了城乡空间覆盖完整,在制度层面实现了城市用地分类与土地利用分类的清晰衔接。此可视作回应地方实践的需求和经验,新国标所做出的恰当调整。

(三)多维度的政策分区与管制分区同时增加

图5-3　河源市“三规合一”规划工作中提出的指标转换体系

资料来源：赖寿华,黄慧明,陈嘉平,等.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州“三规合一”实践与思考[J].城市规划学刊,2013,210(5)：63-68

我国总体规划频繁修编和调整一直困扰着规划部门,总体规划的滞后和被动已成为不争的事实。既定的编制制度和审批制度与城市客观发展现实之间的矛盾日益突出。在实践中不可避免地出现对总体规划制度的反思与改革探索。起源于广州,并在2000年后成为热潮的“概念规划”或“战略规划”就是一种不得已的应对。为了回应制度上的变革诉求,2006年施行的《城市规划编制办法》第十二条就提到：“着眼区域统筹和城乡统筹,对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究。”与此同时,通过增加总体规划的强制性内容加强对保护性资源和土地开发强度的空间管制。然而,该编制办法在总体规划的制度上没有做出本质性的调整。通过梳理广东省近年各地市的总体规划,便可发现内在矛盾的趋势：一方面受制于总体规划的编制办法,需要根据国标编制蓝图式的土地利用规划,落实土地的规划用途和使用强度；另一方面地方渴求加强对城市发展的战略引导,补充了一系列政策性和管制性分区的规划图纸,以体现城市发展的战略意图(如深圳、东莞)。

为加强对城市发展的战略引导,地方总体规划补充了一系列政策性和管制性分区的规划图纸,以体现城市发展的战略意图。

图5-4　中心城区规划指引图

资料来源：深圳市人民政府.深圳市总体规划(2010—2020)[Z],2010

以深圳市总体规划(2010—2020)为例,已明显呈现从技术规划向政策规划的转型趋势。“当前深圳的城市发展已经跨越了大规模空间拓展的阶段,规划重点转向存量资源优化和既定空间利益关系的调适上。以往增量空间的发展权几乎掌控在政府手中,但随着城市增量空间的逐步减少,城市空间的支配权大大分散到市场和各类社会主体手中。”^[26]因此,作为社会共识和利益协调的载体,城市规划必须肩负公共政策的属性。在此轮总体规划中出现一系列具有政策引导的图纸,例如“特别政策地区规划图”“片区规划指引图”“城市更新规划图”等。其中“特别政策地区”是指对于实现城市发展目标具有重大战略意义的重要地区,需要制定特别政策进行管理,具体区分为战略发展地区、重点开发地区、优先更新地区、生态改善地区四类(图5-5)。每类地区在文本中都有相应的政策建议说明。此外,针对每一个城市片区编制了“规划指引图”(图5-4),分别从总体要求、政策分区、规划指引等三个方面将总体规划的空间目标和政策引导在片区中进一步深化。

图5-5　特别政策地区规划图

资料来源：同图5-4

伴随政策分区内容出现的还有管制分区。“四区”划定已经成为城市总体规划编制的重要内容。

与此同时,伴随政策分区内容出现的还有管制分区。2006年《城市规划编制办法》要求中心城区“划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已经建设区”(简称“四区”),2008年《城乡规划法》也要求城市总体规划和镇总体规划中明确“禁止、限制和适宜建设的地域范围”。目前“四区”划定已经成为城市总体规划编制的重要内容。

以东莞市总体规划(2008—2020)为例,在“生态保护与管制分区”一节中,综合考虑生态适宜性、工程地质和资源保护等方面因素,划定“禁止建设区、限制建设区、适宜建设区、现状与禁建区冲突地区”,针对每一个分区提出总体管制规则和环境目标,用于指导城镇开发建设行为。该管制分区可视作从生态保护的目标提出空间管制。此外,东莞面临迫切的城市发展转型需求,总体规划特别强调从空间发展的目标提出政策分区与管制要求,因此,在总体规划文本中专门开设“空间管制”一章,在“空间管制规划图”(图5-6)中划定“区域绿地、重点产业地区、城镇提升地区、重大基础设施通道地区、重大基础设施地区、城际协调地区”六类政策地区,每类地区进一步深化具体类型,并提出相应建设要求与管制要求,确保市域空间发展战略目标的实现。为了有效统筹各职能部门、各层级政府的政策安排和行动部署,还对空间管制的管理事权划分为“监管型管制”“调控型管制”“协调型管制”“指引型管制”四种类型,分别落实具体的管制范围和管制措施。尽管东莞市总体规划将该部分内容命名为“空间管制”,但从具体内容分析,实质体现了规定模式的不同规定手段,这里既包含法定规则(如针对“区域绿地”“厌恶型设施地区”),也包含了政策建议(如针对“重点产业地区”)和行动计划(如针对“城际协调地区”)。(表5-8～表5-10)

图5-6　空间管制规划图(www.xing528.com)

资料来源：东莞市人民政府.东莞市总体规划(2008—2020)[Z],2010

表5-8　区域绿地空间管制(摘录)

表5-9　重点产业地区空间管制(摘录)

续表5-9

表5-10　城际协调地区的空间管制(摘录)

表5-8～表5-10资料来源：东莞市人民政府.东莞市总体规划(2008—2020)[Z],2010

深圳与东莞总规均探索战略性的规划内容,略显区别在于落实规划目标的工具选择上。

基于深圳和东莞的总体规划可以发现,在经济发达的城市,当面临城市发展转型、城市更新等复合目标和复杂难题的情况下,均大胆探索出战略性的规划内容以引导城市未来的发展方向。稍显区别的地方在于落实规划目标的工具选择上,深圳总体规划更强调以政策建议进行空间引导,而东莞总体规划侧重于混合性的工具(包括法定规则、政策建议、行动计划)实施空间管制。

(四)三种模式的分类维度仍在变动和探索

广东省各地市近年的总体规划在落实《城市规划编制办法》和《城乡规划法》的基本要求外,还在实践中不断加入新的内容,对土地利用分类的三种模式,尤其是规定模式的分类维度和规定手段进一步完善(表5-11)。

表5-11　总体规划图纸的用地分类维度与模式

总规的内在矛盾表现在既要依据国标落实用地功能,又希望能增加战略性的空间引导。

在三种模式的递进关系和维度选择上,可以明显发现总体规划为了兼顾国家规范与地方探索,在规划图纸内容中呈现出内在矛盾。一方面规划图纸根据旧国标和《城市规划编制办法》,需要对城市的用地功能布局进行明确的落实,包括：在指示模式中对用地功能现状进行调查,在评价模式中对用地的适建性进行评价,在规定模式中对规划的用地功能进行落实,然而从分类的空间等级来看,对地块功能维度的规定通常属于短期目标的预测,只适用于微观规划层面；另一方面,地方政府在编制规划的时候愈加重视针对长远目标的策略选择,如增加空间发展指引图、特别政策地区规划图等,以增强规划的战略研究和空间引导作用。此外,如总体城市设计图(图5-7)是从城市形态的维度对片区进行分类,该图的分类思路已接近横断面规划,但并没有进一步把形态分区取代功能分区作为规划调查、评价和管制的主导依据。由此可见,我国当前总体规划在内外交迫中正处在定位扭曲、角色混乱、方法多变的状态,自下而上的实践力图探索更具灵活性、战略性和地方特色的道路,但始终未能突破上层制度的桎梏。

图5-7　总体城市设计图

资料来源：深圳市人民政府.深圳市总体规划(2010—2020)[Z],2010

规划监测与评价的“目标—指标”体系已初步建立。

评价模式的核心是价值(或目标),在格迪斯的规划过程中,评价是调查和规划的中间环节；而理性过程规划理论则认为规划是一个不断循环的过程,对规划持续的监测与评估是规划有效实施的关键。当前各地市总体规划图集里的用地适建性评价图、生态保护分级控制规划图、风景区保护规划图、历史文化遗产保护规划图等主要回应《城市规划编制办法》与《城乡规划法》中的强制性内容,可视作对现状土地资源分别从地质承载力、生态价值、景观价值、历史价值等维度进行评价性分类并实施空间管制。而在规划的监测评估环节,深圳总体规划进行了积极的探索。城市性质和规划目标是总体规划最重要的内容,传统的总体规划鲜有追踪规划目标实施的工具,或提出监控目标实现的手段。深圳总体规划建立了“总目标—分目标—指标体系”的目标贯彻路径(图5-8),将总目标分解为区域协调、经济转型、社会和谐、生态保护等四个方面的分目标。通过对分目标的定性与定量的分解,规划提出城市发展目标指标体系,共包括31项指标,其中控制性指标20项,引导性指标11项。在总体规划实施阶段,该指标体系还将作为总体规划实施效果监控和评价的重要依据。从这个角度判断,深圳总体规划在规划编制思路上已大力向空间战略规划转型,即首先明确城市发展总目标,将总目标分解为分目标,并进一步深入细化形成指标体系,在目标与具体的技术支撑和政策指引之间建立起较强的联系,作为考核与支撑总目标实现的重要途径。

图5-8　城市发展目标指标体系示意图

资料来源：许重光.转型规划推动城市转型——深圳新一轮城市总体规划的探索和实践[J].城市规划学刊,2011,193(1)：20

在规定模式中,可以明显发现规定的维度和规定手段趋向多元化。例如针对总体规划中的强制性内容,多采用空间管制分区的方式落实,并对应相关的法定规则；而与空间发展策略相关的内容多以政策分区的方式落实,并对应相关的政策引导手段。在规划文本中(如东莞、深圳)还会提到“行动计划”的手段,可理解为在相关政府部门以及全社会共同参与的基础上形成将要实施的议题或行动。

规定的维度和规定的手段趋向多元化。