社会组织与政府的合作与发展

一般而言，社会组织与政府的合作有正式与非正式两种形式。正式的合作是指以立法和专门的政策规章为基础，设立双方合作的专门机构，通过开展定期或不定期的联席会议，让社会组织代表参与政府各类计划和决策等方式实施的制度化合作。非正式的合作主要是以双方工作人员之间的人际关系网络为基础，建立的非制度化合作。[3]正式的合作机制，一般有确立合作需求、建立合作机构、选择具体的合作方式、实施合作项目与维护合作关系几个阶段；非正式的合作机制，一般以短期项目为主，缺少合作机构，具体项目的操作不够规范，对贫困对象的长期性扶助效能较低。

（一）确立合作需求，搭建合作架构

需求是社会组织与政府合作关系的一个重要变量，对彼此资金、技术、人才等扶贫资源的需求，成为二者合作的关键。二者可以在需求表达中分享各自的扶贫经验、分担社会风险，在沟通互动中确定具体的合作方式。只是这里涉及一个主动性的问题，双方都有可能成为主动寻求合作者，这与地方政府的经济发展目标以及社会组织自身的发展目标相关，是行动主体在利益权衡基础上的自愿组合。同时，双方的扶贫行动不是杂乱无章的，而是需要一定的规则和秩序，需要一定的规则去约束、引导彼此的行为，并确定双方在扶贫行动中的角色和利益，促进扶贫行动的结构化和制度化。

以云南省玉龙县为例，玉龙县扶贫类社会组织发展较为活跃，也取得了一定的扶贫成效。当然，这与当地政府发展经济，提升民众生活水平的主观需求密不可分。在2003年丽江区县分设之后，玉龙县的分管地域主要是以贫困山区为主，经济发展的压力较大，提升人民生活水平、促进社会和谐稳定成为当地政府的主要目标。在政府财政资金有限的情况下，吸引国内外社会组织积极参与到当地的扶贫开发事业中，就成为一个主要的发展方向。在当地政府发展经济、提升人民生活水平主观愿望的基础上，以宣明会为主的多家社会组织也积极与当地政府合作，嵌入地方政府的发展规划之中，以实现自身的组织目标。社会组织与政府的关系逐步由非正式合作转向正式合作。玉龙县政府与某些大型的社会组织签订了项目合作协议，并建立了外援项目办公室，用以统筹协调全部外援机构（玉龙县以外的支持性社会组织）。在外援项目办公室的协调之下，社会组织有了自己的“娘家”，可以通过这个机构与基层服务的乡镇政府进行良好的沟通，顺利进入贫困乡村之中开展扶贫项目（见图5-1）。

图5-1　玉龙县社会组织与政府合作架构

玉龙县政府通过建立外援项目办公室，可以大大提高社会组织的可信任度，平衡二者的关系，改变长期以来双方权力不对等的地位关系。[4]对一些大型的资源投入较多的社会组织，还允许其成立项目领导小组，建立社会组织的项目办公室，以定期开展扶贫活动。

（二）选择合作方式，整合扶贫资源

社会组织与政府在贫困领域的具体合作方式，因人因地有着极大的区别，呈现出一种复杂性。从已有的研究成果及现实调研结果来看，社会组织与政府的具体合作方式，主要有基于扶贫项目的平行合作方式、咨询方式、监督评估方式及交流方式四种。基于扶贫项目的平行合作方式又可以分为社会组织出钱、政府抽调人员型，社会组织出人力财力、政府配合型，政府出钱购买服务型，政府与社会组织合作办公、共同分配人力财力等几种类型。只是这几种类型是在宏观层面的一种分类，在具体合作的细节层面，还会受到合作双方的主观意愿、贫困地域的现实发展情况，以及贫困对象的需求情况等多种因素的影响，并非一种线性单一的合作方式。(www.xing528.com)

在这些合作方式中，有些是社会组织投入的资源占多数，在资金、人力方面都以社会组织为主要扶贫力量，政府主要是起到协调补充的作用。与之对应的是政府投入资源占优势，其主要方式即是政府购买服务。比如2005年出台，并最终在2006年1月至2007年9月具体实行的“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点项目”，也即“国务院扶贫办在江西开展NGO参与政府扶贫的试验”。[5]在江西省试点的项目中，中国政府首次将财政扶持资金委托社会组织管理，并以招标方式选择社会组织具体实施政府扶贫项目。国务院扶贫办和江西省扶贫办提供1100万元财政扶贫资金，委托中国扶贫基金会组织招标选择了6家社会组织在江西省的22个重点贫困村实施村级扶贫规划项目，这些社会组织在江西省与当地官员开展参与式扶贫规划，并协助村民实施他们自己制定的重点扶贫项目。社会组织主要负责扶贫技术指导与项目实践操作，政府则将行政性的财政资助转变为竞争性资助，将行政命令式的政社关系转变为基于契约的合作伙伴关系，通过引导社会组织的治理结构，发挥社会监督的作用，变消极的控制型、单一的监管模式为积极的引导型、参与式监管模式。[6]社会组织与政府通过资源的整合，在生存与自主之间不断寻求平衡，共同为贫困群体服务。

（三）实施合作项目，扶助贫困群体

社会组织与政府的合作方式有很多类型，但一般还是要落实到具体的扶贫项目之上，这区别于单纯的政策咨询与项目总结评估。以扶贫项目为主的合作一般要经历项目选择、项目形成、资金筹集、项目实施和项目监测评估五个阶段。目前，社会组织与政府的项目合作，已经从以往单纯基础设施的改善、扶贫产业的发展，扩展到教育、医疗、技术、信息、环保等多个领域。在社会组织与政府的项目合作中，一般是由社会组织负责项目的具体实施以及技术指导，政府部门主要是给予政策支持与监督评估。当然，也有社会组织给予资金支持、负责监督评估，而政府部门则抽调人员负责具体实施。在项目实施过程中，二者逐步从单方面的资金与产业输入，过渡到以贫困人口的实际需求为导向，注重贫困对象在项目实施整个过程中主动性的发挥，提升当地贫困人口的自我发展能力。

社会组织与政府合作开展的项目，改变了传统政府行政性的强制输入方式，从项目瞄准、制定、实施和评估等环节上都强调贫困群体的主动参与，更加注重采取外部干预与内源发展相结合的行动方式，在为贫困社区输入社会资源的同时，注重对贫困社区生态、文化和秩序等发展特殊性的关注，强调有效发掘贫困对象作为发展主体的潜力，鼓励贫困对象参加社区的全部决策过程，促进各个行动主体之间平等对话机制的建立，实现贫困社区的长远发展。

（四）搭建沟通平台，维护合作关系

在社会组织参与贫困治理的过程之中，每个行动主体都会从自身的立场出发建构自己的概念体系和思维风格，其行为也会受到以自我为中心的利益算计的左右，行动主体间并不容易发挥各自的资源优势，达不到合作绩效的最大化。所以，在项目实施的各个阶段，都要注重搭建社会组织与政府合作的沟通协作平台，以培训、座谈等方式让双方真诚地表达自己的意见和需求，互相传达自身的感情，保持信息流动过程的畅通，解决各种显在和潜在的矛盾和冲突，实现资源的有效整合。

各个行动主体可以通过各种沟通平台的建立，共同讨论贫困治理中面临的实际困难，分享各自的贫困治理经验，分担运营风险，找到解决发展困难的途径，保持行动者的行动能力与行动策略的最优化，最终创造一个利益共享、责任共担的贫困治理机制。[7]