城市低收入阶层住房困难问题的研究

18世纪后半期从英国发起的工业革命，不仅促成了城市的繁荣和人口的相对集中，而且对土地和住房的诉求也愈益高涨。然而，政府在住房提供上形成的十足短缺局面，使得城市房价不断飙升，中低收入阶层实际支付能力明显不足，住房需求得不到实质性解决。“人人享有适宜的住房”是一种全民性的社会权利，因此，需要政府采取一定的干预手段，通过制定与执行带有社会福利性质的住房政策，引进可代替市场调整机制的住房体系，切实帮助住房困难群体解决居住问题，从而在19世纪末，各国产生了内容迥然不同的城市公共住房政策。由于经济发展水平的不同以及地方政府住房政策执行力的差异等方面的影响，公共住房问题的解决程度在不同国家和地区有所区别，即使在同一个国家和地区的不同时期也截然不同，因此值得我们对此展开深入的分析与探讨。

（一）研究背景

城市住房问题是困扰经济发展和城市化进程的难题，实质是公共住房问题，即中低收入阶层的住房困难问题。我国的住房政策在过去几十年经历了巨大的变化，改革开放以前，实行以福利分房为特点的政府主导的住房政策，员工住房由国家和单位承担建设重任，然后进行实物分配，只象征性地收取很低的租金。这种政策完全依赖财政投入建立起全覆盖的住房保障体系，既无可持续性，也没法满足民众日益增长的多样化住房需求。这一统包统分的政策体系直接导致全社会住房水平和住房质量的下降，城市住房供应长期短缺，房屋所有权和私有产权几近消失。数据显示，1978年城镇人均居住面积由1949年的4.5平方米下降到3.6平方米。^[1]1991年6月，国务院颁布《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出“大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”，自此，我国正式启动公共住房建设。

1998年7月，国务院正式废除住房实物分配，提倡城市公共住房私有化及市场化改革，城市居民的居住条件及环境自此发生了巨大的改变。至2010年，人均住房面积达到31.6平方米，城市居民自用型住房自有率达到84.3%，甚至收入最低的10%群体的住房自有率也达到79.3%，每户家庭单元的建筑面积达到67.8%。^[2]然而，随着我国城市化进程的纵深发展和住房政策改革步伐的加快，这一时期的公共住房政策未能及时推动，政府对应担负的住房保障职能认识不够，集中精力拓展政策执行中易发生偏差的“经济适用住房”与“限价商品住房”，未能有效保证中低收入家庭的基本住房权。后来又由于部分城市持续不断产生的住房投资、投机性行为，导致房价节节攀升，进而使得社会贫富收入差距逐渐转化为住房领域的不平等，大量城市中低收入群体成为住房困难户或无房户，“购房难”已经从一个单纯的经济问题演变成严重的社会问题。

从全国房价总体水平来看，以1998年住房价格为基数，2010年新建普通住宅商品房平均销售价格上涨了97.9%，二手住房价格上涨了101.8%，住房租赁价格上涨了57.1%，尤其是在一线发达城市，房屋价格上涨更快。国家统计局的数据显示，2010年，北京、上海、深圳的住宅商品房销售均价分别是：17151元、14290元和18954元，与2003年相比，增长了362.1%、279.2%、303.0%，年均增长20.2%、15.8%、17.2%^[3]，价格上扬幅度大大超出相应年份的人均收入增长水平，如图1-1、图1-2、图1-3所示。

图1-1　2003—2013年北京市住宅商品房平均销售价格比较

图1-2　2003—2013年上海市住宅商品房平均销售价格比较

图1-3　2003—2013年深圳市住宅商品房平均销售价格比较(www.xing528.com)

2010年，北京、上海、深圳的人均可支配收入分别为：29072.9元、31838.1元、32280.9元，如果按照该年全国城镇人均居住面积31.6平方米计算，这些城市市民用可支配收入购房则需要15～17年之久^[4]，价格畸高的房价严重偏离了住房公平的本原，加大了住房市场泡沫。

2003年18号文发布以后，由于经济适用住房分配和管理上存在许多问题，逐步淡出公共住房市场，而其他类型的公共住房特别是公共租赁住房建设明显滞后，导致住房市场的保障功能发挥不足。2007年以后，国务院明确将公共住房纳入城市公共服务提供范围，要求各地方政府把公共住房建设当作新的工作重心，由此迎来了公共住房快速发展的时代。特别是进入“十二五”以来，仅2011年、2012年两年的公共住房建设量就是“十一五”期间建设数量的1.1倍。以2011年为例，建设1000万套公共住房需要投资1.3万亿～1.4万亿元，中央财政安排1147亿元的预算资金，地方政府可能的筹资来源包括地方债券、土地出让金收益的10%、住房公积金增值收益、地方各级财政配套资金等，约4000亿元，尚有8000亿元需要从社会筹集。^[5]倘若220万套公租房建成后只租不售，按照现有的租金水平，最快也需要30年才能收回本金，需要近3000亿元的投资，政府财政负担异常沉重。此外，大规模的“补课式”公共住房建设，由于时间紧迫、资金短缺、企业利润低等原因，难免忽视住房质量，加之政府监管不到位，企业偷工减料、工程缩水等现象普遍存在。

目前，在公共住房政策执行过程中，尤其在审核保障对象、公共住房分配及后期管理等环节，还存在不少漏洞，以至于“富人住保障房、大量公房出租、经适房小区停高档车”等社会不公平现象时有发生，引起公众强烈不满。虽然已建立了包括经济适用房、廉租住房、公共租赁房在内的7大类、11个品种的公共住房体系，但是实践证明，这不光对于科学划分住房层次、提高住房水平无益，还增加了寻租腐败的机会和监管成本，使得该类政策在执行中饱受争议。显而易见，现有的公共住房政策执行力匮乏已成为住房政策领域的一大痼疾，严重损害了政府的公信力，急需加以调整和提升，以期符合住房公平的社会本质。

（二）研究问题

自我国住房领域市场化改革以来，市场因素的进入使得整个住房产业得以发展，许多有条件的社会阶层也逐渐摆脱了原单位的住房困扰，民众的居住条件和生活水平得到显著提高。2003年8月12日，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，首次将房地产业作为国家经济发展的支柱产业，自此开始，住房“商品化”愈走愈远，住房价格不断飙升，以至于造成当下严重的房产泡沫问题。尽管近些年国务院有关部门分别出台了“国八条”（2005年）、“国六条”（2006年）、“国四条”（2009年）、“国十条”（2010年）、“新国八条”（2011年）、“新国五条”（2013年）等政策来调控住房市场，也收到了一些成效，但是，一些大中型城市的房价并没有得到有效控制，相反还出现报复性反弹。从2003年至2013年十年间上海房价涨幅达到500%，北京365%，广州261%，深圳233%。^[6]与此同时，随着“房叔”“房婶”“房姐”等事件的曝光，“空城”“鬼城”等新一轮“造城运动”的出现，越来越凸显住房政策执行力的不足。

本书主要从社会公平的视角，以沿海发达城市——广州市为例，对我国城市公共住房政策执行力问题展开深入、系统的剖析，认为由于公平欠缺及利益博弈等方面的影响，导致住房政策执行力不高，进而提出从宏观价值层面、中观政策层面和微观措施方面来提升公共住房政策执行力。其实，住房政策执行力的高低不仅受到政策执行主体、客体和对象这些因素的影响，还受到政治、社会文化、地理、心理以及相应财税政策等因素的作用，是一个极为复杂的过程。受制于时间和资料数据的关系，本书只能研究其中的一些方面，主要问题如下：①通过对我国公共住房政策，尤其是广州市公共住房发展演变的动态分析，指出现时代城市公共住房政策的公平性有哪些显著变化？②我国城市（广州市）公共住房政策执行力不太高的突出表现有哪些？其主要原因是什么？可能产生怎样的影响？③住房公平前提下，提升城市公共住房政策执行力的价值选择包括哪些方面？④社会福利背景下，提高城市公共住房政策执行力的相关政策包含什么内容？⑤协作治理环境下，提升城市公共住房政策执行力的具体举措涵盖哪些方面？这些问题既属于学术问题，又属于我国现实的社会经济问题，需要从不同视角展开积极的探索与深层次的思考。