深度剖析国家级新区内在运行机制

国家级新区内在运行机制是通过行政组织和作用机理的重构实现的。其中，行政组织的重构为国家级新区的运行提供了有力的组织基础，而作用机理的重构则是国家级新区有别于其他行政架构的关键所在。

1.行政组织的重构

行政组织作为行政主体发挥职能、履行职责的重要组织载体。在国家级新区的建设过程中，部门设置、组织架构等行政组织的建设问题一直是其推进改革的重要着力点之一。作为新时期国家推进改革开放的重大战略选择，国家级新区相较于经济特区模式在行政组织重构方面有何比较优势是一个极具启发性的问题。为正确准确认知行政组织重构对于国家级新区建设中的重要地位，现就深圳特区和天津滨海新区在行政组织设置情况进行对比。本文认为，国家级新区通过以下两种方式实现了区域行政组织的重构。

一是纵向组织架构的变革。从纵向结构的角度分析，深圳特区和天津滨海新区的差异性较为明显。一方面，两者现行组织架构的形成逻辑明显不同。深圳特区现由6个区政府和4个新区管委会组成。其实质是在不大规模调整原有的行政区划的基础上，根据本地区经济社会发展情况对派出机构的规模和层级进行相应的调整。天津滨海新区经过几十年的发展演变，现已形成“新区政府+城区/功能区管理机构”的管理架构，是在统一的新区政府的基础上，打破原有行政区划的限制，根据各区性质定位重新调整区划，并尽量减少层级设置，更加符合各区经济社会发展情况。另一方面，两者的发展阶段差异性较为明显。深圳特区的现有的组织模式为“特区政府+区政府/新区管委会”，其在性质上更为接近滨海新区早期的组织架构模式，存在进一步演进的空间。可见，天津滨海新区在组织架构方面更符合科学化、扁平化的要求，改革力度更高。

二是横向部门设置的精简。在部门设置方面，深圳特区与滨海新区较为相似，也同样采取了“局、委、办”的模式，即依托管理局、委员会和办公室的形式开展行政管理工作。表2是深圳特区与天津滨海新区市政府部门设置的情况。由该表可知，尽管两者在部门设置模式、各类型部门比例方面较为接近，但是在部门总数方面天津滨海新区更少，其部门精简程度更高，更符合“大部制”改革的时代趋势。而深圳特区更大程度上保留了原有体制的部门分布格局，部门总数较多，在部门精简方面仍然存在一定的改良空间。因此，基于机构设置和部门精简的维度进行考量，滨海新区通过更深程度的部门精简实现了行政组织的重构。

表2　深圳特区与天津滨海新区市政府部门设置的情况(www.xing528.com)

2.作用机理的重构

行政主体的作用机理对行政体制性质起着决定性作用，因而作用机理的转变应是行政主体推进改革的关键性任务。基于尺度重构的视角分析，本文认为，国家级新区的运行过程体也是实现区域行政主体作用机理重构的转变过程。其中，政策手段的转变以及规划关系的调整是尺度重构语境下国家级新区实现作用机理重构的重要路径。其具体内容如下。

第一，政策手段的转变。以国家级新区与一般副省级城市的政策手段为例，两者存在一定区别。一般而言，按照其发挥作用的方式不同，公共政策手段可分为三类：规制手段、经济手段和宣传教育手段，它们包含多种具体形式[11]。一般副省级市政府为保证政府权威和确保行政效果，常常采用以规制手段为主、经济手段和宣传教育手段为辅的政策手段。尽管这种这种方式能在短时间内取得较为明显的效果，但是以规制手段为主的方式在一定程度上可视为一次性的硬约束，并不能有效激发社会活力，也不能为社会持续提供改进的内在动力。而国家级新区的政策手段更多地依赖于包括规制手段、经济手段和宣传教育手段在内的多种政策手段的综合运用具体体现在以下两个方面。一方面，较少使用规制手段。天津滨海新区政府通过改革行政体制等方式实现简政放权，在规制范围、规制内容和规制强度等方面弱化政府对经济社会的管制与钳制。另一方面，更多地使用经济手段、宣传教育手段。经济手段、宣传教育手段更多地使用时建立在规制手段受限的前提之上的。规制手段的弱化，使得新区政府越来越依靠经济手段、宣传教育手段的灵活运用来达成管理目的。同时，新区拥有的试错权和更大的自主权对于经济手段和宣传教育手段的使用提供了更为广阔的运用空间。

第二，规划关系的调整。我国现阶段综合性规划体系由国民经济与社会发展五年规划、城市总体规划以及土地利用规划等三部分组成。面对规划之间存在着内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱等问题[12]，国家级新区作为体制创新的平台，其在设立和运行过程中积极探索实现不同规划之间关系重构的有效路径。在国家级新区实现规划关系调整的过程中，其重构作用主要体现在以下两个方面：一是统领和整合已有发展规划，主要体现在规划机构与职能的整合、规划管理平台的建立等方面。在规划关系和职能整合方面，国家级新区在运行过程中进行了有益探索。例如，天津滨海新区在行政组织重构的过程中将国土部门与规划部门实现部门整合，既有利于实现部门精简化，又促进了规划编制、管理和审查的统一化。同时，国家级新区在设立和运行过程中，也不断探索建设统一的规划管理平台的建设路径。又如贵安新区基于“规划书”的建设理念，在编制子规划的同时，第一个在国家级新区中建立起“漏斗型”规划云平台管控机制，统一规划设立标准，积极推进“多规合一”的建设进程。二是强化国家级新区的战略引导性作用。国家级新区的设立和运行过程常常伴随着包括发展规划等在内的引导性政策方针的开展。国家级新区作为区域空间治理和社会发展的有效平台，离不开其战略引导作用的有效发挥。而国家级新区的战略引导作用的发挥，离不开以下两个方面共同作用。一方面，国家对于国家级新区的功能定位和发展方向有着明确的说明与要求。不同国家级新区的功能定位和发展方向是不同的，新区的战略目标对于区域的发展方向具有一定塑造和引导作用。因此，国家级新区对于区域内的各规划都具有一定战略性引导作用。另一方面，国家级新区具有更高的管理权限。国家级具有副省级市的管理权限，在实现多规划协调、均衡落实等方面具有较高的权威和权限，其协调效果能够有所保障。因此，国家级新区强化其战略性引导作用是国家级新区规划关系重构的重要内容。