完善公共服务，实现国家再建构

由于农民负担沉重，2002年开始进行农村税费改革，特别是取消了沿袭多年的农业税。农业税取消后，原来以农业税费为重要财政支柱的乡镇基层机构的运行成为迫切需要解决的问题。为此，农业税废除后，一些地方开始进行乡镇改革及村镇合并，其主要目的是减少财政供养人员，减少财政支出。而在这一过程中，为农村经济活动提供服务的政府服务性机构也属于改革之列，许多地方首先就是改革服务性机构。由此大大弱化了政府对乡村经济的服务性渗透能力，且使乡村治理面临新的问题。这也是进入新世纪以后乡镇改革未能取得明显成效并引起广泛争论的重要原因。

农村税费改革被视为农村第二次改革。有人将其与以实行家庭经营为主的第一次农村改革相类比，认为这一改革也属于“国权退，民权进”。这一类比显然过于简单。因为，国家并不是只有一个属性。从功能上看，可分为控制性国家和服务性国家。随着农村经济社会发展，计划经济体制时代的国家直接干预将会愈来愈少，而国家对农村经济活动提供的服务会愈来愈多，国家需要在完善公共服务中实现国家的再建构。

首先，农村经济社会发展使农民的社会化服务的需要迅速增多。农村改革之后，实行家庭经营。中国的农户家庭无论是人口，还是生产规模都很小，可以称之为“小农户”。与此同时，农村经济活动与外部间的联系却愈来愈多，无论是生产资料、生产过程，还是生产结果都迅速社会化，这就是所谓的“社会化小农”。生产的社会化一方面为农民提供了经济发展的更多机会，另一方面也会使农民面临更多的风险，除自然风险外，还包括更多的社会风险。这些风险显然是一家一户的农民难以承受和化解的，需要更多来自农户外部的社会服务。而农村改革后，由于实行家庭经营，原来建立在集体经济基础上的社区自我服务能力大大弱化。农村税费改革后，原来建立在村集体提留基础上的社区自我服务能力进一步弱化。农村经济社会发展所形成的公共服务也是农村社区无法承担的，如种子、农药、农业机械、病虫害防治、水利、道路等。这都需要有更多的主体满足农民的社会化服务需要。其中，政府是最重要的服务主体。因为，农业经济是一个呈分散状态且利润较薄、生产周期较长的经济领域，以追求利润为主要目的的一般的市场主体一般不愿意参与提供服务。以提供公共产品为主的政府因此成为主要的服务主体。

与此同时，从现代国家建构的角度看，国家的功能将发生变化。一是随着经济社会发展，国家的经济整合愈来愈依靠向社会提供公共服务，而不是依靠直接的经济干预。国家主要是通过提供公共服务建构国家权威，使国家成为社会不可或缺的“有用者”，而不是社会的“赘生物”。从现代国家建设的路径看，许多国家是权力渗透与服务提供同时并举的，以服务来获得权力渗透的合法性。而在中国，权力渗透与服务提供是错位的。在相当长时间，国家更多的是汲取，而不是给予。这一历史欠账需要及时还报。二是从政府的层级看，愈往上，其政治统治性愈强，愈往下，其公共服务性愈强，基层政府的主要职能就是向本区域提供公共服务。正是通过无处不在的服务，将国家权威渗透于广泛的日常生活之中，并对分散的小农户加以经济整合。由于中国的现代国家建构路径相当程度上是在城乡二元社会结构下，甚至牺牲农民利益的基础上发展起来的，国家公共服务并没有伴随着政权建设一并下沉。随着现代国家建设的推进和农民自主意识的增强，过往的方式再难为继，必须加以变革。

正是基于以上原因，农村税费改革后，农村治理体制将发生重大变革，这就是基层政府的职能要从管理为主型向服务为主型转变，农村公共服务不能弱化，相反应该进一步强化。在这一过程中，国家对乡土社会的服务性渗透将更加突出。当然，在服务性渗透中，应该更加强化服务效能，而不是简单地保存或设立机构。这就需要通过乡镇体制改革，重新建立和完善乡村公共服务体系。

首先，建立以公共服务为主的基层政府体系。在相当长时间，政府的主要职能是政治统治，改革开放以来的主要职能是发展经济，政府的公共服务职能相对弱化。政府在经济活动中扮演的不是利益协调者，而是利益相关者，甚至与民争利的角色。由此必然影响农民对政府的认同，甚至导致与政府对立。如2008年发生的贵州省“瓮安事件”。中共十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，强调要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。乡镇体制改革首先必须为乡镇政府“定位”，即建立以公共服务为主的基层政府体系。基层政府目标和任务主要以为所在地提供多少有效公共服务为主。(www.xing528.com)

其次，围绕公共服务目标设立机构。机构的设立具有传承性。中华人民共和国建立以来，政府机构，包括“七站八所”的设立都是围绕政治统治、经济发展、社会管理及公共服务的序列进行的。相对其他目标而言，公共服务机构的设立及其职能处于边缘位置。而农村税费改革后进行的乡镇体制改革中，许多地方首先就是将公共服务性机构减去，或者其结果是弱化公共服务机构和公共服务职能，如简单地将服务性机构和人员推向市场。即使是湖北省咸安等地的乡镇体制改革，所保留的也主要是政治、经济和社会管理机构，公共服务性机构保留相对较少。随着服务型政府的目标的设立，基层政府体系的机构设立也需要将重心转向公共服务，应该，而且必须由政府承担的公共服务职能必须由政府机构承担，而不宜一般地推向社会。同时，需要将公共服务机构和职能从以往的政府管理中进行适当剥离，使公共服务专一化、专业化、专门化，从而避免围绕乡镇党政“中心工作”运转而削弱公共服务。

再次，形成多元化的服务主体和运行机制。以往的服务主体主要是“官办”的，运行机制难免“官营化”。改革和完善乡村公共服务体系，需要根据服务需求、服务产品性质等加以分类，建构多元化的服务主体和运行机制。少量的服务需要通过“养人”才能“养事”。更多的服务可以采取政府购买服务的方式，即“养事不养人”，将竞争机制引入公共服务，以保证服务主体能够提供价廉质优的服务产品。除了政府以外，经济组织、社区、个人都可以参与提供公共服务，成为服务主体，由此可以满足农民多层次多样化的服务需要。

第四，以公共财政支持公共服务。传统的公共服务体系之所以在乡镇体制改革中受到冲击，从根本上说是财政短缺引起的。无论是“养事”，还是“养人”，都需要公共财政加以保障。随着“以工业反哺农业，以城市带动乡村”的战略实施，国家将加大对农村的投入，其中的主要部分当用于公共服务。当然，与日益增长的公共服务需求相比，公共财政能力总是有限的。在乡村，村民为办理自己所需公益事业的共同集资，也是满足村民公共服务需求，特别是差异性服务需求的重要财政来源。当然，这种共同集资只是政府公共财政的补充，而不能成为政府减少公共财政投入的理由。

第五，以服务需求作为提供服务的依据，以服务对象的满意度作为检验服务有效性的尺度。传统的公共服务体系是一种自上而下的运行机制，这造成许多服务并不是农民的真实需求，其服务产品也不需要得到服务对象的检验和认可。改革和完善公共服务体系，需要改变公共服务运行机制。服务的提供者应该以服务需要作为提供服务的依据，需要什么提供什么。其服务产品需要得到服务对象的检验和认可，服务对象的满意度是检验服务工作的主要标准。湖北咸安的乡镇体制改革中采用了“农民签单”的方式，即建立公共服务考核评估体系，提供服务者的服务工作必须通过作为被服务者的农民签字加以确认才能予以认可。这种方式符合新型公共服务体系的基本要求。