探析城镇开发边界的内涵与定义

1.城市开发边界的内涵认知

城市开发边界的历史可以追溯到19 世纪英国的绿带政策，在国际上通常又称为城市空间增长边界（UGB），其基本功能是控制城市规模的无节制扩张。从政府管理角度，城市开发边界可以理解为“被政府所采用，并在地图上标示，以区分城市化地区与周边生态开敞空间的重要界限”；从保留地形、地貌的角度出发，认为“大都市区域是应该具有地理界限的有限空间，这些地理界限的来源是地形、农田、分水岭、河流、海岸线和区域公园……发展不应使城市的边界变得模糊或是消失”；从城乡关系的角度出发，城市发展边界也经常被解读为“城市与乡村的分界线”“一种城市空间控制和管理的手段”。还有学者认为，它是城市的预期扩展边界，边界之内是“当前城市与满足城市未来增长需求而预留的土地”。各方对城镇开发边界概念表述有所差异，但基本共识仍存，即聚焦建设与非建设的管理边界、兼具保护和引导功能。

2.城镇开发边界的模式设计

（1）开发边界管控对象：城市开发边界、城镇开发边界、城乡开发边界

针对管控的对象，开发边界分为三种模式：一是城市开发边界，主要划定中心城区及组团的开发边界；二是城镇开发边界，包括中心城、新城、镇（街道）以及独立建设用地的开发边界；三是城乡开发边界，包括市、城镇和村庄等建设用地边界。

（2）开发边界涉及内容：三线型、双线型、单线型(www.xing528.com)

针对涉及的不同内容，开发边界分为三种模式：一是三线型模式，包括建设用地增长边界控制线、建设用地规模控制线、产业区块控制线；二是双线型模式，涉及城市开发边界、建设用地规模边界。建设用地规模边界内的面积通常按照土地利用总体规划2020 年的目标进行控制，两线之间的地域视为弹性建设区，相当于土地利用总体规划的有条件建设区；三是单线型模式，仅划一条线，往往和集中建设区相对应，但单线型并不意味着城市开发边界内土地都可以用于建设，各城市都留有绿地、耕地等限制开发的空间，部分城市还划定了一些永久基本农田。

（3）划界期限表达方式：一期边界、两期边界、三期边界

根据划定期限的不同，开发边界分为三种模式：一是只划一期边界；二是划定到2020 年和到2030 年两期的开发边界；三是划定到2020 年、到2030 年以及永久性三期开发边界，并将其命名为管制型、弹性型以及极限型开发边界。

3.城镇开发边界在本书中的定义和内涵

本书中开发边界取城镇开发边界，划界期限是分别到2020 年和到2030 年两期开发的单线模式。经总结归纳，城镇开发边界是根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素，以优先保护生态和农业为基本原则，协调各类规划，实现城镇整体效率最高、结构最优的目标，所划定的城镇集中建设区以及独立建设用地范围。它既是城镇建设区可扩展的极限范围，又是可随城镇发展阶段的不同而进行调整的弹性管控线。