乔尚奎 成海军
生老病死兼皆民生。殡葬作为人生的“最后一站”，也是重要的民生需求。近年来，随着我国人口老龄化加快，殡葬服务需求不断增加，而制度不够健全、服务供给不足、资源发展不平衡等问题凸显，已成为民生事业的“短板”，亟待加强补齐。
一、殡葬作为重要的民生保障和公共服务有了较大发展
我国传统殡葬讲究“入土为安”，且有“隆丧厚葬”的习俗。新中国成立后，党和政府开始建立新的殡葬制度和政策，对城镇职工丧葬待遇作出了一些初步规定，通过社会福利制度，对城市孤老残幼“三无”对象实行“兜底线”殡葬保障；对农村鳏寡孤独居民，实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”制度。改革开放以来，殡葬逐步由单一火化服务向多元化服务发展，近年来又制定推广了一批国家或行业标准，规范技术要求，提升专业化、人文化水平。各地相继建立了一批殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务站等公共服务设施，服务网络初步形成。建立了殡葬救助保障机制，以减免基本殡葬服务费用为主要内容的惠民殡葬政策已基本覆盖低收入群众。2013年12月，中办国办印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》，要求党员干部带头火葬，采取骨灰存放、树葬、花葬、草坪葬等节地生态葬法，积极参与骨灰撒散、海葬或者深埋、不留坟头，带头推动殡葬改革。目前，全国有殡仪馆1775个，公墓1386个，殡葬管理单位1005个，从业人员8.1万人，在提供殡葬服务、满足群众殡葬需求、集中文明治丧、维护群众殡葬权益等方面发挥了基础保障作用。随着我国人口老龄化程度加深，对殡葬服务需求逐步增大。
二、当前殡葬服务和管理存在的问题
当前我国殡葬服务仍滞后于经济社会发展和群众需要，管理亟待加强。主要表现在以下方面。
（一）基本殡葬服务制度不健全。各地殡葬救助普遍存在覆盖范围窄、惠民项目少、减免标准低等问题。城乡区域、不同群体间殡葬救助保障水平差距大。群众基本安葬需求缺乏保障，乱埋滥葬占用耕地现象普遍。因公益性公墓严重不足，经营性公墓量少价高，群众基本安葬需求无法得到应有保障，加之受传统习俗影响，在广大农村地区将遗体火化后的骨灰再次装棺安葬在田间地头的现象相当普遍，骨灰散埋乱葬占用了大量耕地资源，影响了农业机械化耕作。
（二）殡葬公共设施和服务供给不足。随着城镇化进程加速，遗体火化急剧扩大，现有殡仪馆规模小、服务能力弱等问题凸显。约66%的火化设备于20世纪八九十年代配置，科技含量低、能耗高、污染排放超标，严重影响周围人居环境。墓地资源匮乏，公益性墓地约23万个，分布在三分之一的行政村，绝大多数是历史形成的集中埋葬点，属无资金投入、无配套设施、无人看管的“三无墓葬”。农村开始违规销售公益性墓地，特别是城市周边隐蔽销售的“小产权墓”已呈蔓延趋势。目前，全国经营性公墓1386个，墓穴总数1061.9万个，已安葬穴位占62.8%。供需矛盾导致墓位价格逐年攀升，东部沿海一些地方甚至出现了“天价墓地”，每平米售价达六七万元，有的高价墓地自称“地下CBD”“人生后花园”等，“葬不起”日益成为社会焦点。
（三）殡葬用品和服务价格高、市场秩序乱。20世纪90年代后，允许社会和个人投资殡葬设施，殡葬业开始走向市场化，促进了殡葬服务业快速发展，同时也带来一些问题。一是丧葬用品和服务收费高。延伸性服务与基本服务捆绑收费，告别厅、制作挽联、花篮等混合捆绑，只要丧户没说不选用，就会“被服务”；有的殡仪馆运尸推出“凯迪拉克”高档服务，有的产生“天价停尸费”。二是服务市场混乱。一些医院太平间对外承包，遗体存放有的要花几万元；一些殡仪馆急于收回投资，通过经营性公墓“以墓养馆”；“黑中介”借机敛财，利用丧属被动无助心理强行“一条龙服务”。不少地方出现中介在医院等死人的现象，医院刚宣布病人死亡，他们马上过来嘘寒问暖，推荐利润高、提成大的产品，有的甚至从殡仪馆前移到ICU病房、交通事故大队和急救中心，严重影响殡葬市场秩序。(www.xing528.com)
（四）殡葬立法滞后，执法依据不足。目前实体法中没有殡葬的相关规定，仅有1997年颁布的《殡葬管理条例》，公民殡葬行为、机构和社会殡葬服务等缺乏更高层级的法律规范和执法管理法律依据。社会和个人投资进入殡葬业后，殡葬行业结构和性质发生了变化，但《殡葬管理条例》对此没有规定，与行政许可法、行政处罚法等法律不衔接、不协调的问题突出。根据《行政强制法》规定，2012年起停止民政部门对违规土葬、乱埋乱葬行为直接强制执行后，法规没有及时跟进，新的监管机制尚未确立，对殡葬违法行为的联合执法在许多地方形同虚设，行政执法难度加大。
三、政策建议
针对存在的突出问题，应充分发挥政府、市场和社会三方面作用，进一步健全完善制度，加强基本殡葬保障，加强殡葬服务供给和服务监管，规范殡葬服务市场，使每一位社会成员身后事得到有效保障和妥善安置。
第一，加快健全基本殡葬服务制度。将殡葬作为基本公共服务的重要内容纳入政府保障，是世界各国的普遍做法。我国应从基本国情出发，将殡仪馆、公益性公墓等设施建设纳入经济社会发展规划、土地总体利用规划和城乡发展规划，科学确定火化设施、公益性墓地建设规模及基本用地，保障群众“逝有所葬”的基本服务需求。同时，有效整合财力资源，把殡葬服务纳入公共财政投入范围，确保公共财政能力与基本殡葬服务供给水平相匹配，并建立中央与地方财政分摊机制，加大对财力薄弱地区的财政转移支付规模和力度，为全体社会成员提供基本殡葬服务保障。
第二，多渠道增加殡葬服务供给。放开殡葬服务市场，鼓励民间资本以出资建设、参与改制、参与运营管理等多种形式投资殡葬服务业。坚持公共利益优先原则，促进民间资本与公办殡葬服务机构合作，增加和改善基本殡葬服务供给，满足群众多样化需求。当前，应着力填补殡葬公共服务设施空白，增加火化设施和公益性安葬设施，更新改造落后火化设备，形成规划布局合理、设施设备完善、服务功能齐全的殡葬公共服务网络。同时，深化殡葬服务体制机制改革，着力提高现有殡葬机构和设施服务保障能力，保障群众基本殡葬服务需求。
第三，切实加强殡葬服务市场监管。重点加强对殡葬安全、服务、销售等方面的监管。在服务场所显著位置公示服务项目、收费标准、文件依据、减免政策、举报电话、服务流程和服务规范等内容；通过网络、手机等现代信息手段，公示机构名录、审批、年检、日常抽查、执业情况通报等，广泛接受社会监督。实施“双随机、一公开”，加强对殡葬用品市场、社会殡仪服务机构、殡葬服务中介机构的监管，严禁诱导、捆绑、强制消费，对违法经营损害群众利益的行为进行坚决打击。
第四，积极推进殡葬法治建设。国外现代殡葬管理和服务大多依托于完善的法律法规，如英国《苏格兰火葬法》、俄罗斯《联邦殡葬法》、瑞典《安葬法》、荷兰《遗体殡葬法》等，都是约束力较强的专门法律。我国应加快制定殡葬法，规范公民殡葬行为、维护社会殡葬秩序、保障殡葬活动当事人合法权益，明确殡葬服务机构经营资质和规则、殡葬设施建设及设备配置标准、从业人员职业资格和规范，以及殡葬执法主体和对违法行为的监督处罚措施等，促进殡葬服务在法治化轨道上健康发展。
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