应当将大学生纳入失业保险范畴吗？

大学生在我国是庞大的一个社会群体，在整个国家的教育和就业中具有重要的地位，大学生的就业问题不仅仅是关系到我国高等教育的发展，还关系到整个社会的和谐发展与稳定。一边是越来越多的高校毕业生，另一边却是越来越严峻的就业形势。如何促进高校毕业生就业以及加大对这一人群的社会保障，已经成为社会关注的焦点。毕业就是失业、没有就业就已经失业的大学生是一个十分庞大的群体，社会制度的设计应该考虑到这一部分人，帮助他们解决就业和失业问题。

按照当代法治社会的必然要求，一个国家的法律特别是《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《社会保险法》等都应当将其作为自己的调整对象，用法制来规制大学生的劳动就业和社会保障问题。但是，实然的状况完全不是这样，我国大学生还没有进入法律的范畴，就连最具有社会性特征的社会保障法含《社会保险法》，也没有将大学生列入进来，应然和实然的差距太大。“从全世界范围来看，将大学生纳入失业保险范围是顺应国际发展趋势的。目前的市场经济制度给社会带来巨大效应的同时，也带来了风险。失业保险制度应涉及所有劳动大学生也不例外。”[1]

我国目前唯一调整大学生失业问题的法规是，中组部、中宣部、教育部、发展改革委、公安部、民政部、财政部、人事部劳动保障部等十四部门，于2006年联合下发了《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》。该通知明确要求，各地有关部门要加强对离校后未就业毕业生的就业服务和社会保障工作，离校后未就业的高校毕业生可到各类人才和职业中介机构登记求职，政府举办的公共就业服务机构人才交流服务机构高校毕业生就业指导服务机构，应提供职业介绍服务。特别是《通知》的第6条规定: “有就业愿望的应届毕业生9月1日后仍未就业的，可到入学前户籍所在城市或县劳动保障部门办理失业登记，劳动保障部门和人事部门应提供专门的就业服务，组织其参加职业培训或就业见习。”高校毕业生因短期无法就业或就业后生活仍有困难的，民政部门要及时按照有关规定为符合条件的高校毕业生提供最低生活保障或临时救助。

上述《通知》第一次把大学生纳入到失业制度的范畴。没有缴纳失业保险金的大学生，毕业后也可享受失业保险待遇，这样的规定是对传统失业保险制度的“创新”，因为，按照社会保险的一般原理，要享受失业保险待遇，必须事先缴纳一定的保险费的，其体现的是权利和义务的对等关系，特别是在像我国这样社会保障制度还不够发达的国家，社会保障制度的构建，还须单位或公民缴纳一定的社会保险费用。

根据国家规定，仍未就业的高校应届毕业生，可到户籍所在地劳动保障部门办理失业登记。目前，山东省17市已同时启动大中专技校毕业生失业登记。在此后一个月内，济南市就有1100多名毕业生到劳动保障部门进行失业登记，其中近800人是本科毕业生，比例接近70%。通过失业登记，大学生可以领到一张“失业证”，凭此证可以按规定享受免费求职登记、免费职业指导、免费空岗查询和优先推荐等待遇。但是，按照现行政策，由于他们没有缴纳过失业保险费，所以与失业保险金无缘。我国失业人员享受失业保险待遇需要具备三个条件: 缴纳失业保险费满一年; 非因本人意愿中断就业; 已办理失业登记并有求职要求。

新施行的《社会保险法》的规定非常明确。该法第44条规定: 职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。第45条规定了享受失业保险待遇的三个基本条件: 失业前用人单位和本人已经缴纳失业保险费满一年的; 非因本人意愿中断就业的; 已经进行失业登记，并有求职要求的。这样的规定与以前的《失业保险条例》第14条的规定的三个条件还是一致的。

第46条规定: 失业人员失业前用人单位和本人累计缴费满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月; 累计缴费满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月; 累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限与前次失业应当领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，最长不超过24个月。

大学生没有就业，也没有缴纳一定的保险费，而享受失业保险待遇，虽然对帮助大学生是大有益处的，但是，是否会带来新的不公和不平等待遇，特别是对那些已经缴纳失业保险费的公民来说，他们的利益是否会受到侵犯? 这些问题都是我们在设置大学生失业保险制度中应当考量清楚的问题。

“大学生待业、没有缴纳保险费，能不能享受失业保险”已经在社会上引起反响，值得我们关注。(www.xing528.com)

关于大学生是否享受失业保险待遇的问题，目前全国各地的做法是不同的，有的甚至是截然相反的。对大学生给予失业保险的主要是广东省和浙江省。而不向未就业大学生发放失业保险的主要是北京。

广东省规定大学生毕业后半年未就业可领取失业保险。广东省劳动和社会保障厅厅长刘友君表示，广东将落实一系列政策措施，促进解决大学生就业难题。将扶持国有企业再就业下岗人员的政策延伸到大学生，大学生毕业后半年未就业可领取失业保险，加强对大学生的技能培训和创业培训。刘友君表示，中央和广东省均出台了帮助大学生就业的政策，主要包括把过去扶持国有企业下岗再就业人员和自主创业人员的小额信贷、税费优惠等延伸到大学生; 毕业后半年内未就业的大学生可领取一定的失业保险。[2]

2009年浙江省人力资源和社会保障厅、财政厅联合发布了《关于延长扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》(浙人社发〔2009〕101号)。该通知规定: 试点地区根据当地失业保险工作进展情况、促进就业工作需要和基金承受能力，可将失业保险基金促进就业经费享受对象逐步扩大到所有符合条件的城乡登记失业人员、参加失业保险的用人单位及其在职职工。宁波在新出台的文件中，给大学生创业提供了诸多便利条件。按照文件规定，符合相关条件的创业大学生可申请享受社保补贴、创业补贴、小额担保贷款、创业带动就业奖励等。社保补贴: 金额为应缴的基本养老、基本医疗和失业保险费最低标准之和的2/3。符合基本条件的，失业保险基金将按公益性岗位补贴额度对该岗位给予补助，即按市区最低工资标准(1100元/月)的180%确定，就是每月1980元，这笔钱主要是用于支付公益性岗位上从业的高校毕业生的基本工资、社会保险费和其他必需的费用。不过，要申报失业保险基金支出的各种扶持创业的补贴，创业大学生要满足一个共同的前提，必须是在宁波市辖各区范围内从事个体经营和创办企业的宁波户籍或宁波生源全日制普通高校毕业生。[3]

在北京市人大常委会召开的“实施积极就业政策，促进社会和谐稳定”议案代表座谈会上，北京市人力社保局就业处处长孟宪苍表示，本市将对所有在京高校的就业情况进行大排名，通过建立高校就业排行榜的方式，引导大学的专业教育设置与社会的实际需求更加紧密的衔接。针对有代表提出的北京市是否将对未就业的大学毕业生发放失业保险金，市人保局和教育局相关负责人明确表示，北京不会出台这样的政策，目前只有针对城乡困难家庭学生发放的低保。[4]

中国现行大学生失业保障制度由地方性的失业救助为主体，辅以公共就业服务和就业扶植政策，再加上针对大学生自主创业的贷款。然而，我国目前的大学生失业保障制度尚存在一系列问题，从而无法有效地履行其职能。失业保障制度设立的目的，一方面是为了保障失业者在转换工作之间的基本生活，另一方面则是强调“工作转换期间”的保障，即保障金应当在一定程度上成为寻找新工作之前的生活保障，而并非最低生活保障。或者在家庭环境尚可的情况下选择在家啃老。无论是家庭在城市还是在农村的大学生，毕业后不积极就业均属不合理现象，现行地方性的失业救助在救助他们的同时，也成了他们得以维持无工作状态的一种经济保证，以失业救助为主体的我国现行的大学生失业保障政策被动消极的特点十分明显。[5]

笔者认为，我国目前大学失业保险制度中，最大的问题是将失业救助与失业保险混为一谈了，导致制度的设计出现了问题。失业救助与失业保险虽然都属于社会保障的范畴，但是，二者的区别是非常明显的。失业保险属于社会保险之一种，具有保险的一般属性，如保险待遇的享有者，必须事先要尽到一定的缴费义务，享受保险的权利和义务具有一定的对等性; 而失业救助属于社会救助之一种，享受者无需以一定的义务为前提，是一种国家和社会的无偿救济行为。失业保险和失业救助的对象不同，失业保险的对象是虽具有劳动能力，但因各种原因暂时离开工作岗位的失业人员; 失业救助的对象则是老、弱、病、残以及无固定收入、无法维持最低生活水平的弱者。二者的期限也不同，失业保险金的发放有一定的期限，即根据连续工作、缴费时间发放，最长不超过2年，对实现再就业或虽未再就业但已超过规定的救济期限的，停止其事受失业保险待遇; 而失业救助是对符合救济条件的对象，根据确定的救济标准，按期发放救济费，一般没有固定的期限限制。

上面关于大学生是否应当享有失业保险的争论，实质上是将失业救助与失业保险混淆了。如果认为大学生可以享有失业保险，那么就应当按照《社会保险法》的规定，大学生必须先要尽一定的缴费义务，不缴费就不能享受失业保险待遇; 而因为大学生是就业的弱势群体，国家和社会应当给予大学一定的援助，这是没有任何疑义的，不过这应当是一种失业救助，而不是《社会保险法》上的失业保险。笔者从不反对给予大学，特别是未就业的大学生以失业保险，但是，给予失业保险的前提条件是大学生应当先履行一定的缴费义务，这样才是符合《社会保险法》规定的，具有法律的统一性，也是社会保障制度之公平的体现，而至于到底如何制订比较可行的缴费制度，是另外一回事。同时，笔者认为，在大学生应当享有失业保险的同时，国家和社会给予其一定的失业援助，也是非常必要的，就业援助本身就是国家和各级政府的就业促进义务之一。只有对大学生实施失业保险和失业救助“两条腿走路”的办法，才有可能真正解决大学生就业问题。