财政支出结构的特点及优化探析

1.财政支出涉及经济管理和社会管理领域，各类支出的规模和变化趋势各异

根据政府职能划分，政府职能包括经济管理职能和社会管理职能，一般公共预算支出就包括经济管理支出和社会管理支出。经济管理支出主要是经济建设支出，社会管理支出包括社会事业支出、行政管理与国家安全支出、自然资源与生态环境支出。在重庆市的社会管理支出中，社会事业支出最多，行政管理与国家安全支出次之，自然资源与生态环境支出还有较大提升空间。2013年，重庆市财政支出为4862.28亿元，其中，经济建设支出2858.97亿元，社会事业支出1269.56亿元，行政管理与国家安全支出443.87亿元，自然资源与生态环境支出264.53亿元。到2017年，财政支出为6617.39亿元，年均增长8.01%，其中：经济建设支出3660.83亿元，年均增长6.38%；社会事业支出1986.79亿元，年均增长11.85%；行政管理与国家安全支出558.00亿元，年均增长5.89%；自然资源与生态环境支出301.57亿元，年均增长3.33%。财政支出总量及各类支出总量均平稳增长，呈现出基数扩大、增速提高的特点，标志着财政对经济社会发展的支撑作用凸现。（见表5-24）

表5-24　2013—2017年重庆市财政支出明细表（单位：亿元）

重庆市2013—2017年财政支出中各类别支出所占比重的变化趋势为：社会事业支出占比由26.11%增长到30.02%，在各类别支出中增速最快；经济建设支出比重从2013年至2016年呈下降趋势，到2017年比重上升，但总体仍呈下降趋势，由2013年的58.80%下降到2017年的55.32%；行政管理与国家安全支出比重出现下降趋势，2017年较2013年下降了0.7个百分点；自然资源与生态环境支出占比2013—2017年呈先上升而后下降的形势，由2013年的5.44%上升到2015年的6.63%，而后又逐年下滑，2017年下滑至4.56%，但自然资源与生态环境支出所占比重较小，因此，为了推动重庆市节能环保事业的发展，这一比重还将出现上升趋势。（见表5-25）

表5-25　2013—2017年重庆市各类财政支出占比

（1）经济建设支出体量大，其中基本建设支出最多。

经济建设支出包括基本建设支出、农林水支出、交通运输支出、商业服务业等支出和金融支出，其中，基本建设支出主要是通过新建、扩建、改建和设备更新改造来实现固定资产的简单再生产和扩大再生产。

重庆市财政支出中的经济建设支出呈现明显增长趋势，2013年经济建设支出为2858.97亿元，此后逐年递增，到2017年达到3660.83亿元。其中，基本建设支出2013年为2361.99亿元，约占当年经济建设支出的82.62%，2017年该项支出达到3032.68亿元，占比为82.84%，是比重最大的分类支出，这与重庆市目前的发展阶段相符。农林水支出、交通运输支出、商业服务业等支出呈现振荡上升趋势，与基本建设的发展同步，而金融支出占比在2015年达到最大，后呈现降低趋势，这与贷款贴息减少有密切联系。（见表5-26）

表5-26　2013—2017年重庆市经济建设支出明细表（单位：亿元）

注：基本建设支出=20509（校舍及教学设施建设）+2140104（公路新建）+2140105（公路改建）+2140107（特大型桥梁建设）+21406（车辆购置税用于公路建设支出）+212（城乡社区事务支出）+22103（城乡社区住房改造建设）+2130142（农村道路建设）+2130305（水利工程建设）+2130504（农村基础设施建设）+2140122（港口设施）。

（2）社会事业支出包括教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出、援助其他地区支出、住房保障支出和国有资本经营支出等。社会事业支出总量小于经济建设支出，其中社会保障和就业支出、教育支出、医疗卫生与计划生育支出构成社会事业支出的主要部分，尤其是社会保障和就业支出中的基本养老保险基金补助和行政事业单位的离退休支出比重最大，这也是刚性支出。

重庆市的社会事业支出总额从2013年的1269.56亿元逐年递增到2017年的1986.79亿元，增长了56.49%。在各类社会事业支出中，教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出构成其主要部分且支出增长较为明显。教育支出2013年为409.31亿元，到2017年该项支出为602.85亿元，增幅达到47.28%；社会保障和就业支出在2013年为442.58亿元，到2017年为710.10亿元，增幅达到60.45%；医疗卫生与计划生育支出2013年为198.05亿元，到2017年为353.79亿元，增幅高达78.64%。除援助其他地区支出，其他几项社会事业支出都呈现增长趋势。（见表5-27）

表5-27　2013—2017年重庆市社会事业支出明细表（单位：亿元）

社会保障和就业支出的绝对数额和增幅在2013—2017年各年都维持在很高的水平，其主要支出是财政对基本养老保险基金补助和行政事业单位的离退休支出，2013年这两项支出在社会保障和就业支出中的占比分别为20.00%和14.00%，就这两项支出已经超过社会保障和就业总支出的三分之一；到2017年其占比分别为31.00%和26.00%，这两项支出超过社会保障和就业总支出的一半。从2013年到2017年，这两项支出的增幅分别达到62.24%和103.96%，其中2017年行政事业单位的离退休支出的绝对数额是2013年的两倍，这与行政事业单位职工数量和离退休人员的增长速度有密切关系。2017年，重庆市60周岁以上的人口为621.76万，占总人口数的20.22%，表明重庆市已经处于老龄化社会，该项支出从侧面引发了重庆市对人口老龄化问题的思考。

（3）行政管理与国家安全支出中的一般公共服务支出和公共安全支出规模较大。

行政管理与国家安全支出包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出以及粮油物资储备支出。2013—2017年行政管理和国家安全支出分类中，一般公共服务支出和公共安全支出构成了其主要部分，在2013年分别为276.40亿元和141.22亿元，在当年行政管理与国家安全支出中的占比分别为62.27%和31.82%，这两项支出达到当年行政管理与国家安全支出的94.09%，并且这两项支出的总量都在总体上呈现增长趋势；到2017年分别达到304.55亿元和235.91亿元，在当年行政管理与国家安全支出中的占比分别为54.58%和42.28%，这两项支出达到当年行政管理与国家安全支出的96.86%。（见表5-28）。

表5-28　2013—2017年重庆市行政管理与国家安全支出明细表（单位：亿元）

（4）自然资源与生态环境支出与“绿水青山就是金山银山”的要求还有差距，需要加大节能环保方面的支出。

自然资源与生态环境支出包括节能环保支出、资源勘探信息等支出和国土海洋气象等支出。2013—2017年，自然资源与生态环境支出总额呈现倒“V”形的变化，即呈现出先递增后减少的趋势，2013年为264.53亿元，到2015年达到最大值为372.83亿元，2017年又降至301.57亿元。其中，节能环保支出与国土海洋气象等支出总体上呈现增长趋势，表明重庆市政府高度重视节能环保方面的工作，努力打造习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”中的“绿水青山”；资源勘探信息等支出也呈现出先上升后下降的倒“V”形发展趋势，表明2015—2017年在自然资源与生态环境支出总量减少的情况下，保证节能环保支出增加的必要性。重庆市应该继续加大对生态环保的投入力度，如在农村人居环境治理中，对于财政投入必须实现项目化、工程化和事务化管理。（见表5-29）

表5-29　2013—2017年重庆市自然资源与生态环境支出明细表（单位：亿元）

2.非生产性支出是财政支出的绝对主体，生产性支出占比在10%～15%区间

生产性支出是财政用于与社会生产直接有关的各项支出。其包括生产性基本建设支出、交通运输支出、农林水支出、资源勘探信息等支出、商业服务业等支出等，并扣除行政运行、一般行政管理事务和机关服务等项目以及物资储备支出、节能环保支出中的可再生能源款及循环经济款等。非生产性支出是指与生产无直接关系的支出，主要包括非生产性基本建设支出、一般公共服务支出、公共安全支出、国防支出、外交支出、城乡社区支出等。

2013—2017年重庆市生产性支出和非生产性支出分别以6.83%和8.16%的年均增长率增长，非生产性支出的总量呈刚性递增态势，生产性支出总量为波动增长。（见图5-10和图5-11）非生产性支出是财政支出的绝对主体，在财政支出中得到了加强，其在财政支出中的占比从2013年到2017年增长了0.49个百分点。生产性支出在财政支出中的占比呈“W”形变动（见表5-30）。

表5-30　2013—2017年重庆市财政支出分类表

注：从财政支出与生产发展的关系角度，可以将财政支出划分为非生产性支出和生产性支出，非生产性支出=财政支出-生产性支出，生产性支出与非生产性支出之间存在此消彼长的关系。

图5-10　2013—2017年重庆市非生产性支出总量变动趋势图(www.xing528.com)

图5-11　2013—2017年重庆市生产性支出总量变动趋势图

3.非生产性支出五年累计大幅增长，生产性支出五年震荡上升

非生产性支出2013—2017年每年均刚性增长，尤其是城乡社区支出、社会保障和就业支出（扣除企业改革补助）、教育支出和医疗卫生与计划生育等支出科目的增长显著；医疗卫生与计划生育、公共安全和商业服务业（商业流通事务、涉外发展服务等）支出科目的涨幅明显。非生产性支出各科目2017年较2013年虽然有增有减，但整体增长额为1586.70亿元，涨幅达36.85%。其中，城乡社区支出、社会保障和就业支出（扣除企业改革补助）、教育支出和医疗卫生与计划生育支出等支出科目的增长额分别为678.78亿元、269.02亿元、189.01亿元和155.74亿元，增长额度较大。2017年，该四项支出总额占当年非生产性支出的比重为76.90%。医疗卫生与计划生育支出、公共安全支出和商业服务业等支出科目的涨幅分别为78.64%、67.05%和65.38%。这表明财政在社会事业方面的支出刚性强、需求旺，政府公共财政职能的政策取向明显。

生产性支出整体呈增长态势，尤其是农林水支出、交通运输支出、节能环保支出和商业服务业等支出科目的增长额和涨幅较大。生产性支出各科目2017年较2013年的变动有增有减，整体增长额为168.41亿元，涨幅为30.27%。其中，农林水支出、交通运输支出、节能环保支出和商业服务业等支出的增长额分别为103.63亿元、42.81亿元、35.03亿元和24.66亿元，涨幅分别为93.18%、17.80%、72.15%和74.03%。2017年，该四项支出总额占当年生产性支出比重的88.25%。这与政府加大支农力度、完善交通基础设施建设、增大节能环保产业的发展以及加快现代服务业的发展等政策取向密切相关。（见表5-31）

表5-31　2013年与2017年重庆市生产性支出和非生产性支出对比表

续表

续表

注：2013年有国债还本付息支出科目，没有债务付息支出和债务发行费用支出科目；2017年有债务付息支出和债务发行费用支出科目，没有国债还本付息支出科目；●为非生产性支出重点支出科目；▲为生产性支出重点支出科目。

4.农业和扶贫支出高于全国人均水平，“三农”发展与扶贫开发保障压力较大

（1）农业支出增长起伏较大，人均支出高于全国平均水平。

2013—2017年，重庆市的农业支出分别为281.94亿元、291.62亿元、331.33亿元、347.94亿元、345.75亿元，比上年分别增长9.98%、3.43%、13.62%、5.01%、-0.63%，农业支出增长情况起伏较大（见图5-12）。但从农业支出占财政支出比重来看，其比重稳定保持在5.50%左右（见表5-32）。全市2017年农业人均支出为1016.91元，明显高于全国人均水平的467元，超过全国人均水平的2倍。

表5-32　2013—2017年重庆市农业支出情况表

图5-12　2014—2017年重庆市农业支出增幅折线图

近年来，重庆市农业建设虽然取得较大成效，但是农业发展仍然存在不少问题。如农业人均支出高于全国平均水平的2倍，而收入又低于全国的平均水平，说明农业投入的产出太低。十九大明确提出实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，既要通过加强基础设施建设、田块适度集中、提高机械化程度等措施实现生产端的现代化，还要在包括农业研发、农业人才培育、农业物流、农产品加工、销售渠道、防疫、品牌塑造与以农业为基础的一二三产业融合发展等在内的多个方面下功夫。

（2）扶贫支出呈上升趋势，促进了贫困地区经济社会的发展。

财政扶贫资金按照改善基础设施、扶持基础产业、提高人的基本素质的“三基”投向原则，主要投入到基础设施、生产发展、社会事业、科技推广与培训以及其他方面。重庆市扶贫支出从2013年到2016年呈不断上升趋势，2013年为27.64亿元，到2016年为79.12亿元，增幅达到186.25%。2017年的扶贫支出为60.63亿元，相较2016年有所下降，说明重庆市的扶贫攻坚投入总量还需要加强，因此要加大扶贫攻坚的投入力度。（见表5-33）重庆市2017年人均扶贫支出为178.32元，略高于全国人均水平165.28元。重庆市财政扶贫资金在基础设施建设方面的投入占较大比重，旨在改善贫困地区的生产、生活条件，促进其经济和社会发展，为贫困地区的长远发展奠定良好的基础；占比次之的是生产发展支出，目的是帮助贫困户提高收入。

表5-33　2013—2017年重庆市扶贫支出情况表（单位：亿元）

5.教育和科技支出整体呈增长态势，但仍低于全国平均水平

（1）教育支出与财政支出同步增长。

“十三五”以来，重庆市教育支出逐年提高，总体规模从2013年的437.29亿元，增加到2017年的626.30亿元，增长43.22%，同期财政支出也增长了36.10%。2017年教育支出占财政支出的比重接近10.00%，表明“十三五”以来，重庆市教育支出规模的增长与财政支出规模的增长是相匹配的。教育支出中的普通教育支出和职业教育支出占比最大，在2013年这两项支出占教育支出的比重为84.00%，到2017年这两项支出占教育支出的比重达到90.00%。但是2017年重庆市人均高等教育支出为161元，低于全国人均288元的水平；人均教育支出为1842.06元，低于全国人均教育支出2029.85元的水平。

表5-34　2013—2017年重庆市教育支出情况表

（2）科技支出基数小、增长快。

科学技术是经济增长的第一生产力，这已成为当今社会的共识。科学技术产品有两个特性：一是基础性科学研究成果具有公共产品的特征，二是应用研究与技术开发具有外部效应。这就要求政府部门必须加大科技研究领域的投入。

重庆市2013—2017年科技支出总体呈现增长趋势，2013年科技支出为38.65亿元，2017年科技支出为59.31亿元，增幅达到53.45%。（见表5-35）但是，重庆市2017年人均科技支出为174.44元，显著低于全国人均474.62元的水平，仅为全国人均水平的36.75%。

表5-35　2013—2017年重庆市科技支出情况表