中美产业政策立场分歧

美国特朗普政府在制定推行产业政策的同时，却对中国正常的产业政策横加责难。2018年3月，美国发布《对根据1974年贸易法第301条进行技术转让、知识产权和创新的中国的行为、政策和做法进行调查的结果》（《对华301调查报告》）[27]，文中出现“产业政策”一词近60次，对中国的产业政策进行污名化指责，比如：

产业政策反映了一种自上而下的，以国家为导向的技术发展方式，并以诸如“本土创新”和国外技术“再创新”等概念为基础。中国政府将技术发展视为经济发展不可或缺的组成部分，并寻求在经济和国家安全方面的各种技术中取得国内支配地位和全球领先地位。中国因此寻求减少对其他国家技术的依赖，提升价值链，从低成本制造发展成为“全球科技创新力量”。为实现这一总体目标，中国出台了大量产业政策……

为支持“走出去”战略，中国强调需要促进“国际合作”，这个术语通常指国家产业政策指导下的战略对外投资……

页岩气行业为“外商投资目录”如何用于引导投资以支持产业政策目标提供了一个例子。在这个行业中，中国寻求收购外国技术以释放位于地质复杂地区的页岩气储量的潜力，并且在其产业政策中明确表示与外国公司的“合作”应该引进页岩气技术和管理经验到中国……

航空航天领域的自主创新产业政策迫使美国公司为了参与C919等国内飞机项目而组建合资企业（合资企业）或进行本地化生产。这些合资企业通常与中国航空工业集团公司（AVIC）或中国商用飞机有限责任公司（COMAC）指定的合作伙伴合作，而不是以市场为导向。此外，许多美国公司拥有知识产权作为其竞争力和盈利能力的来源，但他们被迫转让其知识产权以参与这一部门。当公司选择自己的合资伙伴时，管理成功的合资企业足够具有挑战性。当合资伙伴被外部指定时，成功合资企业的难度会进一步增加……

2018年5月，美国发布《白宫贸易政策情况说明》[28]，妄称中国的产业政策如下：

多年来，中国推行了一些产业政策以及不公平的贸易做法——其中包括倾销、歧视性非关税壁垒、强制性技术转让、产能过剩以及产业补贴——以支持中国公司，并使很多美国公司不可能在一个公平的环境下进行竞争。

中国的产业政策，例如其“中国制造2025”计划，有损于美国及世界各地的公司企业。

2018年7月，美国向世贸组织总理事会提交《中国贸易破坏性的经济模式》提案（WT/GC/W/745）[29]。提案中关于中国产业政策的指责如下：

25.在中国的经济框架中，政府通过产业政策传达发展的指令，规划特定部门经济目标，特别是战略性和基础性部门。中国目前处于“十三五”规划中，这是计划经济的一个标志。在过去20年中，中国的计划经济变得越来越多，而不是越来越少。中国保留了制定计划、实施任务、开展审查的机制，并且扩大增强了产业政策的范围和针对性。多种机构参与产业政策的制定和执行……

26.中国的做法与其他世贸组织成员有很大不同。中国向国内产业提供大规模的补贴和其他形式的国家支持，导致了严重的市场扭曲和产能过剩。与此同时，中国采取了一系列政策和做法打击来自外方的竞争，削弱外资优势，阻碍进口商品服务、外国制造商和服务供应商进入中国。

美国的多份报告花了大量篇幅介绍中国的产业政策架构和目标，指责中国政府如何通过投资审批限制外商投资、鼓励对外并购高技术资产等措施来帮助中国企业获取技术，提升中国产业的整体技术实力。报告通篇充斥很多强词夺理的判断和罔顾事实的结论，而且还大量引用了“据报道”“根据相关方反映”等未经调查核实的证据。

针对美国的无端指责，特别是与中国产业政策相关的议题，中美在世贸组织的多边舞台进行了直面交锋。中国常驻世贸组织代表张向晨大使通过大会发言、媒体采访等多种渠道批驳美国的错误做法和指责。

2018年5月8日，张向晨大使出席世贸组织总理事会并发言，呼吁世贸组织成员联手抵制保护主义。中国首次将上诉机构成员遴选、美国在“232条款”下对钢铝产品的措施以及美国《1974年贸易法》“301条款”列入总理事会议程，引导各方抵制美国的单边主义和保护主义[30]。

2018年7月26日，世贸组织总理事会在日内瓦举行年内第三次会议。美国常驻世贸组织大使谢伊根据美方会前提交的文件对中国经济模式进行指责，张向晨大使予以有礼、有节、有据的驳斥。张向晨大使发言指出，批评者也应当遵守一些原则，比如，实事求是，不乱扣帽子，使用正确的事实和正确地使用事实，论据和结论之间要有清楚的逻辑关系。这样的批评才容易让人信服，才有可能产生好的效果。可惜，美国的文件并没有做到这些：第一，美国把自己的想法当作别人的立场甚至多边规则。第二，评价政策性质和影响的标准缺乏一致性。第三，论据和论点之间没有逻辑关系。第四，论据的选择和使用缺乏严谨的态度。

张向晨大使第二次发言时进一步指出，美国作为批评者应具有自省精神和边界意识。孔子说过“不迁怒”。不能因为自己的问题冲别人发火。任何所谓的结构性问题归根到底都是国内问题，像发达国家一样，发展中国家保护知识产权水平的提高需要一个过程，发展中国家也需要通过制定产业政策帮助实现工业化，不能做过河拆桥、上房抽梯的事[31]。

中美关于产业政策的不同认知，本质上是世界上最大的发达国家和最大的发展中国家在不同经济发展阶段的宏观政策调控组合的不同观察。回顾产业政策的历程，展望新工业革命对产业政策的影响，作者认为，产业政策是客观存在的，是引导经济发展的政策工具，也是宏观经济政策的重要组成部分。发达国家和发展中国家政府有意或者无意实施了不同层面的产业政策。在不同的经济发展阶段，产业政策扮演的角色各异，可能是政府失效和市场失灵的调和工具。美国既有推动先进制造业的产业发展战略，也有顽固补贴落后农场主的农业政策。中国既有在政府主导的经济赶超阶段的成功产业政策，也有在新能源汽车、光伏产业等市场手段无法有效发挥作用的失效产业政策。但是，总体来看，制定产业政策依然可以遵循基本的规律和原则。

第一，为新兴产业提供普适性激励。产业政策的主要目的是使经济多样化并产生新的比较优势。产业政策的激励方向应是基于新工业革命驱动型的经济活动。2018年11月5日，《2018年世界贸易报告》中文版发布会在国家会展中心（上海）新闻中心举办，世贸组织总干事阿泽维多认为，该报告围绕数字技术这一主题，深入探讨了数字技术以不同方式对国际贸易的影响，指出区块链、3D打印、人工智能、物联网等技术将深刻改变国际贸易模式。区块链、3D打印、人工智能、物联网等新技术可能用于改进现有产品的生产或制造未来国际贸易产品。如果国家跳出规模经济、范围经济的传统产业政策模式，基于新技术产业活动的知识经济外溢效应，为这些新技术改造传统产业或新生产业实施选择性的产业政策，这些市场化的产业政策具有普适性，具有企业营商环境的帕累托改进效应，则能推动新一轮的基于新工业革命的产业结构调整和经济增长。

第二，为产业政策制定试错机制。第一、二、三产业和一国政府的产业政策相伴而生，在世界经济的不同历史阶段和一国经济的不同发展阶段，各方对产业政策的争议从来没有停息，各国政府也以各种途径和渠道实施产业政策。产业政策实施是一个必然的实验过程。美国、日本、韩国和智利等在取得产业政策成功的同时，也为产业政策的失误付出了代价。因此，应尝试建立产业政策试错机制，并制定相应的动态观测标准，不定期进行考核和调校。与以往的产业政策不同，试错机制的产业政策考核指标不宜多但宜精。对内取决于产业的要素生产率水平，而不仅仅是关注创造的就业数量和产出值。对外取决于国际市场的表现，出口竞争力是一个重要指标。如同产业转型升级和梯次转移具有内在经济规律一样，发达国家的产业政策可以提供基本的产业基准测试，在模仿中学习依然是发展中国家探讨产业政策的重要经验。

第三，为产业政策内置日落条款。选择性产业政策由于指向特定产业，政府调配生产要素投向优先发展的产业，结果可能适得其反，反而拖累了支持产业发展的产业政策目标。功能性产业政策则针对跨产业活动进行扶持，比如基础设施投资、风险投资、教育培训活动，为各类产业发展提供公共活动。此类跨产业政策的优势在于它们可以同时跨越多个行业，并直接针对解决市场失灵问题。无论是哪种产业政策，都有一个启动和取消的过程，在适当时机，事先明确产业政策实施的时间表，将政策实施与政策绩效捆绑起来，设置产业政策取消的自动日落条款，进行淘汰或默认支持，避免出现“选择输家”（picking the losers）[32]的局面，将能更好发挥政府和市场的各自作用。

[1]维基百科“Industrial policy”.https：//en.wikipedia.org/wiki/Industrial_policy.

[2]选择性产业政策（selective industrial policy），又被称为“纵向产业政策”（vertical industrial policy）、“部门性产业政策”（sectoral industrial policy）或“专属性产业政策”（specific industrial policy）。功能性产业政策（functional industrial policy），又被称为“横向产业政策”（horizontal industrial policy）。详见：Ha-Joon Chang， Antonio Andreoni and Ming Leong Kuan， INTERNATIONAL INDUSTRIAL POLICY EXPERIENCES AND THE LESSONS FOR THE UK，Centre for Business Research， University Of Cambridge Working Paper No.450.December 2013.https：//www.cbr.cam.ac.uk/fileadmin/user_upload/centre-for-business-research/downloads/working-papers/wp450.pdf.

[3]International handbook on industrial policy， edited by Patrizio Bianchi， Sandrine Labory， Edward Elgar Publishing， 2006.

[4]顾昕.协作治理与发展主义：产业政策中的国家、市场与社会.学习与探索，2017（10）：1 - 10.

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[6]Salazar-Xirinachs， J.M， I.Nübler and R.Kozul-Wright （2014）.Transforming Economies： Making industrial Policy Work for Growth， Jobs and Development.Geneva： ILO.

[7]Rodrik， D.（2004）.“Industrial policy for the twenty-first century”.KSG Working Paper No.RWP04-047， Harvard University， Cambridge， MA.Rodrik， D.（2011）.“The manufacturing imperative”.Project Syndicate， August 10.Rodrik， D.（2013）.“The past， present， and future of economic growth”.Working Paper 1， Global Citizen Foundation， New York.Rodrik， D.（2014）.“Green industrial policy”.Oxford Review of Economic Policy， 30（3）： 469-491.(www.xing528.com)

[8]UNCTAD， World Investment Report 2018-Investment and New Industrial Policies.128-130.

[9]Singh H V.Industrial policy and manufacturing： options for international trade policy”.Policy Options Paper， E15 Expert Group on Reinvigorating Manufacturing： New Industrial Policy and the Trade System， E15 Initiative， ICTSD and WEF， Geneva， 2016.

[10]Andreoni A.Varieties of industrial policy： models， packages and transformation cycles// Noman A， Stiglitz J.Efficiency， Finance and Varieties of Industrial Policy： Guiding Resources， Learning and Technology for Sustained Growth.New York： Columbia University Press， 2016： 245-304.

[11]冯辉.竞争中立：国企改革、贸易投资新规则与国家间制度竞争.环球法律评论，2016（2）：152 - 163.

[12]Ha-Joon Chang， Antonio Andreoni and Ming Leong Kuan， International Industrial Policy Experiences and the Lessons for the UK，Centre for Business Research， University Of Cambridge Working Paper No.450.December 2013.P28.

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[18]中国国务院新闻办公室.《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书.2018 - 09 - 24.

[19]Medeiros C A.The Post-War American Technological Development as a Military Enterprise.Contributions to Political Economy， 2003， 22： 41-62； Pisano G P， Shih W C.Producing Prosperity： Why America Needs a Manufacturing Renaissance.Boston， MA： Harvard Business Review Press， 2012.

[20]Rana Foroohar， Trump aims for an industrial policy that works for America， May 7， 2017.https：//www.ft.com/content/9b6ed79a-318c-11e7-9555-23ef563ecf9a.

[21]吴敬琏，《产业政策讨论中的两点不足》，2017年5月，中国改革论坛网站。

[22]Chalmers Johnson， MITI and the Japanese Miracle the Growth of Industrial Policy， 1925-1975.Stanford University Press， 1982.

[23]https：//en.wikipedia.org/wiki/Chalmers_Johnson.

[24]Lin J， Chang H J.DPR Debate—Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy it？ A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang.Development Policy Review， 2009， 27（5）： 483-502.https：//www.researchgate.net/publication/296845922_Should_Industrial_Policy_in_Developing_Countries_Conform_to_Comp arative_Advantage_or_Defy_it_A_Debate_Between_Justin_Lin_and_Ha-Joon_Chang.

[25]https：//www.youtube.com/watch？v=MdhAkoD_lYw.

[26]郑志刚.“林张产业政策之争”到底在争论什么.经济观察报，2018 - 01 - 22（07）.

[27]Office of the United States Trade Representative Executive Office of the President， Findings of the Investigation into China’s Acts， Policies， and Practices Related to Technology Transfer， Intellectual Property， and Innovation Under Section 301 of the Trade Act of 1974， march 22， 2018.

[28]President Donald J.Trump is Confronting China’s Unfair Trade Policies， THE WHITE HOUSE Office of the Press Secretary， FOR IMMEDIATE RELEASE， Issued on： May 29， 2018.https：//www.whitehouse.gov/briefings- statements/president-donald-j-trump-confronting-chinas-unfair-trade-policies/.

[29]China’s Trade-Disruptive Economic Model， Communication from the United States， WTO General Council 26-27 July 2018， WT/GC/W/745.

[30]张向晨大使出席WTO总理事会呼吁联手抵制保护主义，http：//wto.mofcom.gov.cn/article/xwfb/ 201805/20180502742014.shtml.

[31]张向晨大使在世贸组织总理事会上反驳美国对中国经济模式的指责，http：//wto.mofcom.gov.cn/ article/xwfb/201807/20180702770570.shtml.

[32]Rodrik D.Industrial policy for the twenty-first century.KSG Working Paper No.RWP04-047， Harvard University， Cambridge， MA， 2004.