产业政策历史变革探析

由于研究的角度不同，国际上对于产业政策（industrial policy）尚没有统一的定义，归结起来，主要有以下几种：其一，产业政策是根据国民经济的内在要求，为提高产业素质，调整产业结构，从而调整供给结构和总量所采取的政策和措施，即政府有关产业的一切政策的总和。产业政策是与产业有关的一切国家法令和政策。由于市场机制对产业结构调节力度比较弱，而产业结构以及相关联的供给结构，又是宏观经济运行的重要经济变量。因此，必须由国家制定产业政策来进行调节。产业政策一般由四个方面的政策所组成，即产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、本国产业与国际产业关系的政策[1]。其二，产业政策是弥补市场缺陷的政策。即当市场调节发生障碍时，由政府采取的一系列补救的政策。产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。其三，产业政策是产业赶超政策，即产业后发国家为赶超产业先进国家而采取的政策总和，是指当一国产业处于比其他国家产业落后的状态，或者可能落后于其他国家时，为加强本国产业所采取的各种政策。

从以上对产业政策的各种定义可以看出，其差别主要在于角度不同。但是，无论什么形式的产业政策，有一点是共同的，即政策的作用对象都是产业。在市场经济运行过程中，产业政策具有导向作用，主要是：调整商品供求结构，有助于实现市场上商品供求的平衡；通过差别利率等信贷倾斜政策对资金市场进行调节，有助于资金合理流动和优化配置；打破地区封锁和市场分割，促进区域市场和国内统一市场的发育和形成。产业政策的学术作用体现在：以“看得见的手”在出现市场失灵时弥补市场的不足；战时经济需要强有力的产业政策规制；病态经济需要强有力的产业政策规制；帮助发展中国家或经济后发国家实行超越战略；提高一国企业和产业的国际竞争力。

由于各国经济发展的阶段、文化与历史条件、国际环境及政治经济情况不同，因而产业政策在各个国家相差很大。就是在一个国家，由于经济发展的阶段不同，产业政策也不相同。产业政策的制定必须充分考虑其所处的历史现实。

从产业政策的性质和作用范围看，可以将其分为两类。一类是广义的产业政策，是政府管理经济的普遍行为，虽然表现形式不同，但属于政府的规制，都是规范经济主体行为和市场竞争秩序，所有的市场主体都必须遵循，例如市场准入标准、竞争规则、关税政策、国际贸易规则等。美国和欧盟都标榜没有产业政策，但事实上美国实行的“301条款”以及经常性的贸易报复措施和欧盟实行的产品安全与环保技术标准等非关税壁垒，都属于广义的产业保护政策。另一类是指狭义的产业政策，包括带有特殊性的、针对个别产业制订的发展规划、投融资和税收等政策。

在国际学术文献中，产业政策常被分成选择性与功能性两类[2]。选择性产业政策旨在促进特定的行业甚至特定的企业取得快速发展，这些特定的企业常被称为“国家冠军”（national champions）。选择性产业政策的要害在于政府挑选出对于所在国家或地区的发展具有战略意义的产业，通过多重激励与管制措施，对特定产业予以扶持，俗称“挑选赢家”。功能性产业政策旨在通过促进市场主体之间的协调来改善市场的运行，在很多情况下并非面向特定的行业或企业，而是具有一定的跨行业特征，产业政策的涵盖面较广。

很多学者认为，功能性产业政策是市场友好型的，甚至具有市场强化的性质。既有文献相对忽略的是，功能性产业政策其实也是社会友好型的，甚至具有激活社会公平之效。无论在学术上如何界定其特征，功能性产业政策在发达国家普遍被视为“新式产业政策”而受到各国政府以及国际组织的重视，而选择性产业政策则被视为“旧式产业政策”而被列入需要加以大力改革的对象[3]。尤其是欧盟多份政府文件中提出大力拓展横向产业政策以取代纵向产业政策的主张，这一主张基本上包括四个方面：促进投资公开透明，包括在研发、孵化、联盟构建、质量提升、清洁技术、职业培训等方面投资；发展产业合作；确保公平竞争；改善公共机构的行动[4]。(www.xing528.com)

经合组织发展中心、联合国大学世界发展经济研究所等国际学界机构支持选择性产业政策的声音也很强大。他们认为，选择性产业政策的奥妙在于政府有意“把价格搞错”，从而打破市场失灵给产业转型带来的瓶颈。单纯依赖于有效市场运作或基于传统市场失灵理论的有限政府干预，将把一国的产业结构局限在既有比较优势中，通过积极的政府干预才能实现企业能力和产业竞争力提升的突破，政府有意识地创造小型市场失灵才能防止或阻止更大的市场失灵，这是选择性产业政策的核心[5]。

关于产业政策，至少已经争议了200多年。产业政策的传统观点可以追溯到18世纪。1791年，美国经济学家和政治家亚历山大·汉密尔顿的制造业主题报告以及德国经济学家弗里德里希·李斯特的著作都包含了有利于选择性保护产业的早期论点。从历史上看，包括英国、美国、德国和法国在内的大多数发达国家都通过产业政策积极干预国内经济。2008年国际金融危机以来，美国、日本、德国等发达国家，印度、南非等发展中国家，孟加拉国、卢旺达、乌干达等最不发达国家均制定了产业政策，推动政府和产业合作，同时转向更多关注新兴产业增长。表4.1列出了部分国家的产业政策。

表4.1　部分国家产业政策一览

续表

资料来源：联合国贸发会议《世界投资报告2018》，第136页。