电力监管：三个主要内容

如上所述，监管的目的是在自然垄断或者竞争不充分的领域，对公用事业性质的企业行为进行控制，从而平衡用户、公用事业投资者和政府的利益。在实施监管时，监管主要对公用事业性质的企业在三个方面的行为起作用：价格、质量、投资。投资监管主要源于对价格控制的需要。

2.3.1 价格

在自然垄断环节，控制价格是经济监管的基本内容。电价监管的方法论特别复杂，在本章第4节讨论。目前中国的电力监管机构基本没有价格监管的权力。但应该假定监管机构最终将获得制定价格的权力，或监管机构提出实质性价格建议以获得价格政策部门的批准为必经程序，或监管机构同价格管理部门密切合作。不管在哪种情况下，掌握“合法且合理的电价”定价原则应该成为电监会职员专业技能的一部分。

经济监管要确保价格合理，要促进公用事业提高运行效率，这可以通过激励公共事业企业尽可能高效运行来实现。这里要强调，用户的利益不仅仅在于低廉的价格。电力行业中监管者在价格监管中的角色不是一成不变的。如果服务是由垄断性公司来提供，监管者必须直接控制价格。如果服务是从竞争性市场获得，监管者必须保证这个市场没有扭曲或垄断行为。

由于中国仍然处于体制转轨过程之中，人们对电价监管的理解不可避免地仍存有旧体制的痕迹，比如将电价监管同经济宏观调控混为一谈。其实，在对象、目标、手段上，电价监管同经济宏观调控均有本质的区别：

（1）对象不同。宏观调控关注经济总量的调节，而电价监管只涉及电力行业或其中的部分企业。

（2）目标不同。宏观调控追求宏观经济的稳定性，而电价监管注重电力生产、消费各相关主体间的利益平衡，以提高电力资源的配置效率。

（3）手段不同。宏观调控的主要手段是货币和财税政策，相关政策将影响所有经济主体。电价监管的主要手段则是相关规则的确定，以及据此对电力企业改善绩效提供激励、对违规行为进行处罚。

（4）知识结构和专业技能不同。宏观调控需要政策制定者有关财政、税收和货币政策等宏观经济学的知识和相关技能。对电力价格监管而言，监管机构更需要的是具有微观经济学、法学、相关行业工程技术知识和分析能力的专业人才。

2.3.2 质量

如果电力价格是受控制的，垄断企业就有通过省钱来保持或提高其利润率的倾向，如减少工厂维护、减少雇员和减少服务，这样供电的可靠性就受到影响。由于企业垄断产品供应服务，消费者不能选择其他供应商，因此企业没有必要的市场压力，无法通过相互竞争来提高供应服务的质量。所以，在控制价格的同时，监管机构必须同时使服务质量得到保障。这意味着要收集数据、建立标准，并处罚那些供电质量差的企业。(www.xing528.com)

在电力行业，质量一词包括多项指标，分为技术质量（包括电压和频率的稳定性，以及避免供电中断等）和服务质量（包括计费的及时和准确、及时周到的服务和对投诉的反应能力）。有关质量的问题将在第4.2节中详细讨论。

总体上讲，进行质量监管有以下两方面原因：

（1）因为电力行业的输配电环节具有自然垄断属性，因而输配电企业就有一种自然的倾向：对质量的反应不像竞争性市场中的企业那样积极，所以需要监管来加以弥补。

（2）另外，某些形式的价格监管可以激励公共事业公司不断提高效率，降低成本，但这种效率压力可能导致质量下降，所以需要质量监管来进行平衡。

2.3.3 投资

近年来中国的经验说明，保持电力供应的稳定性非常重要。消费者真正的长期利益是通过能够有效地平衡供给和需求的监管来达到的。特别地，这就意味着要有一个适当的价格，能刺激投资者建设达到满足需求的容量。监管要起到激励本行业投资的效果。同时，投资要有效率，不能过度，达到满足用户需要的程度即可。这就意味着当投资过度，并很可能损害消费者利益时，监管机构要能够采取以下一些措施及时干预：

（1）如果服务是由垄断性公司来提供，监管者必须通过确定需求而控制投资。

（2）如果服务是从竞争性市场获得，监管者必须保证这个市场没有扭曲或垄断行为，并由市场引导投资。

将在第4节再回到这三个方面，把电力监管的普遍原则应用于中国的实践。