城乡公共服务一体化及其内涵分析

城乡公共服务一体化的目的是通过采取适当的手段逐渐消除城乡间公共服务的本质差别，其实质就是促进城乡公共服务融为一体的状态与过程。在内涵表述和实践活动中，虽然城乡公共服务一体化与城乡公共服务均等化有诸多相似之处，如两者都涉及城乡公共服务的需求与供给状况、体系建构与保障体制、主要问题与基本矛盾、发展趋势与实现路径以及促进城乡公共服务发展的制度安排与机制创新等有关内容，在学界也不乏有人将城乡公共服务均等化与城乡公共服务一体化等同起来，但两者有明显区别。首先，城乡公共服务均等化是指为城乡居民提供大致相同的公共服务，它不仅要求城乡居民享有公共服务的机会均等、拥有公共服务的结果大体相同，而且要求尊重城乡居民对提供公共服务的自由选择权，保障城乡居民拥有基本相同的生存权和发展权；而城乡公共服务一体化是指按照城乡一体化理念发展农村公共服务，消除城乡公共服务差距，促使农村公共服务与城市对接、并轨，直至融合于城市。其次，由于不可能存在绝对均等、整齐划一的公共服务，因此，城乡公共服务均等化主要强调城乡公共服务发展程度与发展水平的均等，凸显量上的特性；而城乡公共服务一体化虽对城乡间公共服务发展的程度和水平也有要求，但主要内容是公共服务发展目标和发展状态，即无论城乡公共服务发展处境如何大相径庭，也无论实践活动面临的困难有多复杂，农村公共服务发展都要无条件地融入城乡一体化。最后，均等化的价值要求是“普惠、均等”，要让公共服务体系覆盖城乡全体居民，使公共服务提供标准大致均等，而城乡公共服务一体化的价值则要求侧重于城乡间公共服务发展的渐进过程、终极目标，更注重城乡互补、城乡互存、以城带乡、以乡促城。具体而言，城乡公共服务一体化内涵主要体现在以下几个方面。

（一）城乡统筹性质

城乡公共服务一体化是城乡一体化的重要内容。城乡一体化是指在一个相互依存的区域范围内，促使城市与乡村这两个不同特质的经济社会单元融合发展、协调共生的过程。城乡一体化是城乡全面对接、共同发展和整体融合的系统工程，包括城乡空间布局一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、劳动就业一体化、社会保障一体化、社会发展一体化以及生态环境建设与保护一体化等，其中公共服务一体化是城乡一体化最核心的内容。一方面，公共服务是政府“使用公共权力和公共资源向公民提供的各项服务”，有公共设施建设服务、文化教育服务、医疗卫生服务，以及科技服务、体育服务、娱乐服务等，内容广泛。如果如此多的公共服务都不能实现一体化，那城乡一体化便无从谈起。另一方面，公共服务尤其是基本公共服务是实现人类全面发展的基本条件，主要是为了满足人类生存、人类尊严和健康安全的基本需要，而这恰恰是城乡一体化发展的逻辑归依。没有保护人类生存和发展方面的公共服务一体化，其他方面的一体化就会黯然失色，失去现实意义。

（二）公共服务分类

城乡公共服务一体化的重点是民生服务。公共服务范围广泛，涉及各行各业，可以将其划分为不同种类，如在领域方面，公共服务可分为基础性公共服务、经济性公共服务、社会性公共服务和安全性公共服务；在公共资源的稀缺程度方面，公共服务可分为无偿性公共服务和有偿性公共服务；在表现形态方面，公共服务可分为有形公共服务和无形公共服务；在地位方面，公共服务可分为基础性公共服务和非基础性公共服务等。在这里，领域方面的基础性公共服务与地位上的基础性公共服务是不同的，前者是指政府为提高和改善居民生产、生活环境而提供的道路建设、供水、供电、供气，以及交通、通信等基础设施建设和维护服务，类似于有形公共服务或公共产品，而后者是指在形成一定的社会共识的基础上，结合国家财政供给能力、社会发展总体水平和公民需求状况，维持社会稳定、保护公民基本权利、促进人类全面发展的公共服务，包括公共就业服务、社会保障服务、基础教育服务、基本医疗卫生服务、公共文化体育服务等。城乡公共服务一体化是公共服务的全面一体化，但一体化并非没有重点，不分主次，在公共服务发展的任何阶段中，民生服务都应该成为城乡公共服务一体化的重要领域。(www.xing528.com)

（三）公正理念

城乡公共服务一体化要尊重社会成员的公民权利。城乡公共服务一体化发展不仅要提高公共服务的普惠性、可及性，保障广大农村居民——不论居住得多么偏远，也不论他们的经济收入和生活水平存在多大差异——都能享有与我国经济社会发展水平相当、结果大致均等的公共服务，而且还要秉持公平正义的发展理念，确保广大农村社会成员都能享有《宪法》赋予的公民基本权利。城乡二元体制塑形下的城乡公共服务不平衡状况，违背了社会的公平正义，损害了农村社会成员的公民生存权、发展权和自由选择权。因此，城乡公共服务一体化战略的实施，除了要增强为农村居民的生存和发展提供公共服务外，还需要特别注意尊重他们的自由选择权。不能因为公共服务是政府免费为农村居民提供的，就不考虑农村社会成员公共服务的真实需求，擅自替他们做主，也不能借口农村公共服务要与城市对接，就强迫农村居民居住到公共服务水平高的城郊社区或农民集中社区，更不能以农民“不听话”为理由，就肆意减少、削弱甚至剥夺部分农民的公共服务享有权利。

（四）发展趋势

城乡公共服务一体化既是一个渐进过程，又是一种社会结构状态。作为渐进演化的城乡公共服务一体化，是一个长期的实践过程，不能一蹴而就，需要经历由低到高、先易后难的依次推进过程。但不论城乡公共服务一体化推进到何种程度，城乡公共服务一体化绝不是城乡公共服务的一样化。正如有学者在城乡公共服务均等化研究中指出的，城乡公共服务一体化“不是追求平均化和无差异化”，强调的是享有“公共服务的机会与权力平等，是最低标准的均等和最终结果的相对公平”。即使城乡公共服务一体化完全实现，农村居民与城市居民拥有的公共服务也可能存在差别，服务水平也可能有高低之别，但农村居民享有公共服务的权利与城市居民应该相同，他们都有自由选择公共服务的权利。因此，城乡公共服务一体化其实就是一种新型的社会结构状态。在这一新型社会结构中，城乡不再是二元的，政府为城乡居民提供的公共服务是互补、共生的，即城市与农村的公共服务各有特色，但没有公共服务水平的高低区别，城乡间公共服务已形成一个封闭、完整的双向对流体。