德国住房政策的发展历程

德国自1847年开始进入大规模工业化阶段，大量人口进入城市，住房问题凸显，政府开始采取各种政策工具干预住房市场，为住房困难家庭提供帮助。在德国160多年的住房政策发展历程中，依据不同时期的政策特征，大致可以分为五个发展阶段：早期工业化阶段、第一次世界大战后、第二次世界大战后、1960年代至20世纪末、21世纪以来。

1.早期工业化阶段——“职工住房”制度

19世纪中叶开始，德国进入早期工业化阶段，快速城市化导致城市面临严重的住房短缺、住房价格（租赁价格）畸高问题。为吸引和留住更多的劳动力，许多企业开始建造“职工住房（Company Housing）”，有效缓解了当时城市居民，特别是产业个人的住房困难问题。早期“职工住房”公寓简单，但大多在同一空间中拥有综合就业与居住等不同功能，进而为此类社区带来极为融洽的邻里关系。时至今日，这种模式仍旧得到保留，只是其规模和数量已经大大减少。

2.第一次世界大战后——“住房合作社”制度

第一次世界大战结束后，德国政府开始颁布相关住房法规，提出社会住房方案，最初主要针对退伍老兵或失去父亲和儿子的家庭。20世纪20年代末全球经济危机后，政府开始为失业者提供住房保障。在这一时期，德国出现了建立“住房合作社”的浪潮。“住房合作社”制度体现了住房问题由国家、集体、个人三者共同负担的原则，在住房合作社组建委员会、管理委员会的领导下，全体社员以集体共同制定的章程规范合作社的日常运作。修建房屋前，根据住宅的造价和面积，每个社员必须交纳一次性的社费，作为房屋修建基金，建造款项不足部分则由政府提供低息贷款。房屋建成后，社员须按时支付月租金。如中途要退出或搬迁，合作社将向个人退还全部房款，再将腾退住房转让给新加入的社员。

总体上来说，德国住房合作社模式依赖社员注入资金，并从国家和银行获取一定的贷款，建造住房出租给社员居住，但住房合作社模式在解决这一时期的住房困难难题上功不可没。

3.第二次世界大战后——福利性社会住房制度

第二次世界大战给整个欧洲尤其是德国带来巨大破坏，许多城市被夷为平地，战后德国存在着严重的“房荒”。当时国家能提供给1700万个家庭居住的住宅仅为1000万套，许多人拖家带口寄住在亲友家中，或在临时接待站中栖身。政府面临的首要问题就是尽最大努力建造住房，以缓解人们住房紧缺的状况。在严重的“房荒”以及资金缺乏的背景下，德国政府通过福利性住房制度，调动社会各方力量积极加快建设社会住房。当时，德国社会住房一般是政府出资，由非营利住宅公司或自治团体建造，向多子女家庭、残疾人、低收入者或领救济金的居民出租，这其中包括大中型企业用自有资金建造，并在税收上得到国家优惠的职工住宅。

从第二次世界大战结束到20世纪50年代末，德国建造了社会住房780万套，占同期新建住房总数的49%，成功缓解了战后住房的供需矛盾。(www.xing528.com)

4.1960年代至20世纪末——鼓励私人建房、建立规范的住房市场

20世纪50年代末，住房供求关系基本达到平衡。1963年，德国每百人住宅拥有量为30套，超过了1939年每百人27套的水平。另外，居民收入水平以及购买力有了大幅提高，1950—1960年，联邦德国GDP年均增长率达12.9%，人均国民收入年均增长10.2%，这为住宅市场开放奠定了基础。

1960年代末，德国住房政策重点开始转向以鼓励私人建房、建立规范的住宅市场为主。1959—1966年，新建住宅中社会住宅的比重由51.1%下降到33.9%，是这一政策调整的体现。该政策也是1960年代德国开始的私有财产促进政策的组成部分。德国政府认为，私人财产是经济自由的基础，可以保证个人和家庭的独立性，住房当然也不例外。

在住房消费方面，政府取消住房管制政策后，住宅经济逐步向市场经济方向发展，由此引致住宅价格和租金水平不断上涨。为保证低收入阶层的住房可支付性，1965年政府颁布了《住房补贴法》，规定为低收入住房困难家庭发放住房补贴，资金由联邦政府和州政府各承担50%。住房补贴包括间接补贴（转移支付）^[1]和直接补贴（房租补贴）^[2]。政府对用于住房的投资免征所得税，即用于购建住房或维修住房的费用都可从所得税税基中扣除，与住房储蓄银行签订的合同中规定每月应存的数额及应偿还的本息也免征所得税。

进入20世纪80年代，政府在继续支持自有住宅建设的同时，对存量住宅的现代化改造、维修、扩重建给予补贴和税收优惠，这标志着政府开始转向数量与质量并重的住房政策。1980年代后期，随着居民收入水平增长和社会结构的变化，住宅供给不足的矛盾又再次出现，住宅价格偏高^[3]。于是，联邦政府重新加强了对住宅建设的支持力度。

5.21世纪以来——住房保障体系形成

新世纪以来，德国住房市场稳定，住房保障体系趋于完善。按供给来源分，目前德国社会住房主要分为两种模式：一种是政府主导模式，运用联邦、州、行政区政府的住房建设基金建造社会住房；另一种是市场主导模式，当房地产发展商或个人在自有资金达到项目投资预算的15%以上时，可以向政府申请免息或低息（利率仅为0.5%）贷款，建造社会住房。同时，这些社会住房建成后，须以成本租金出租给低收入家庭，租金标准由政府核定，一般为市场平均价格的50%～60%。