国有资本授权经营体制四十年的变迁史

（一）初步萌芽：“放权让利”阶段（1978年—1984年）

改革开放之初，中国逐渐确立“以经济建设为中心”，但是从国家管理模式上看，还主要以计划经济为主，但1984年十二届三中全会指出增强企业活力是整个经济改革的中心环节，提出“要使企业真正成为相对独立的经济实体成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。”因此，这一阶段主要是以“利改税”，对税种和税率进行了调整，从原来的“利税并存”改为“以税代利”，税后利润完全归企业所有。这一阶段国有资产管理实际的是采用两级的管理模式，即所有者国家将其拥有的资产根据预先达成的条件委托给其任命的经营者经营，所有权仍然归国家，国家按出资份额享有剩余索取权和最终控制权，经营者在委托人授权范围内，按企业法人制度的规则对企业财产行使占有、支配、使用和进行必要的处理的权力。通过上述改革，改变了中央过度集中管理国有资产的做法，把大量国有资产下放给地方管理，增大了国有企业作为投资主体的责任感，对于提高投资效益起到了积极作用，一定程度赋予了企业法人主体地位。

（二）奠定基础：“两权分离”阶段（1985年—1991年）

随着市场经济体系的建立和经济体制改革的深入，政企不分和国有资产管理条块分割的弊端显得日益严重，国家在授权放权的过程中忽视价值规律和市场作用的现象造成国有资产收益分配中平均主义严重，国有经济活力明显不足。为进一步探讨国有资产的有效管理，在经过多年的探索、实践、总结基础上，“国有资产授权经营”第一次被正式提出，并出现在1986年4月12日公布的《中华人民共和国民法通则》。该法第四十八条规定：“全民所有制企业法人以国家授予它经营管理的财产承担民事责任。”至此，一套更加先进、更加严密、更加科学的国有资产管理模式——国有资产授权经营理论被正式提出并逐步在实践中加以发展。随后在1988年，全国七届人大一次会议决定，成立国家国有资产管理局。作为国务院的直属机构，负责国有资产的综合管理，此时亦不存在出资人的表述，国资局只是负责综合管理。经过两年的初步实践，更主要的应该说是理论上的探讨，1988年4月13日《中华人民共和国全民所有制工业企业法》对“国有资产授权经营”更加明确得加以规定，该法第2条规定：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”这一阶段正式提出了国有资产授权经营，此时我国已经开始具有企业国有资产产权的意识，并开始通过国有资产管理局逐步实现政府对企业国有资产所有者职能与社会公共管理职能加以分离，这是迈向现代意义上国有资产监管模式的重要步骤。

（三）体系搭建：建立现代企业制度、授权经营体制建立阶段（1992年—2003年）

到了20世纪90年代，“三资”企业和乡镇企业等非国有经济成分的飞速发展给国有经济带来了巨大的竞争压力，国有企业的经营普遍面临较大的困难。与此同时，由于行政体制改革滞后，国有资产管理局与相关职能部门存在大量的职能交叉，并没有发挥应有作用。这一阶段，国有企业对授权经营的“呼声”十分强烈，以东风为代表的国有企业开始尝试探索授权经营，并促使国家国有资产管理局等单位在1992年联合推出《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》，并选定了7家大型企业集团作为首批实施国有资产授权经营的试点。1993年7月，国家已授权8家企业集团正式开始进行国有资产试点经营工作。在这一阶段中，政府机构改革调整频繁。国有资产管理局由国务院直属局降格为财政部下属局，“一体两翼”的国有资产管理体制得以形成，即以政府财政部门为主体，国有资产管理局和税务总局作为其“两翼”隶属财政部门“一体两翼”的模式下，国有资产管理完全纳入财政系统。并且1998年，政府机构改革将国有资产管理局撤销，国资局撤销后，国资管理在体制上事实形成了是财政部、经贸委、人事部、企业工委等部门“五龙治水”。但是，在这一阶段中，我国在立法上设立国有企业经营权或法人财产权，其目的是为了在我国建立法人制度，通过法人制度使国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的经济实体，所以形成了所有权和经营权两权分离理论为基础而设计的一种法律制度。由此，授权经营的体系初步搭建起来。(www.xing528.com)

（四）优化改善：授权经营体制改革阶段（2003年—2013年）

在国资管理体系初步形成后，国有资产管理体制改革转为以国有资本的布局和结构优化为重点。由于已经明确了政府的出资人地位，各级政府不再直接干预国有企业的经营管理和投资决策。这个阶段开始强调国家的出资人职责和所有者权益，实行政资分开，强调国有经济的主导作用，提出大力发展混合所有制经济。根据十届全国人大会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》（国发［2003］8号），2003年4月国务院对国资委的主要职责、内设机构和人员编制作出了规定（国办发〔2003〕28号），将原国家经贸委、企业工委、财政部、劳动和社会保障部等部门与国有资产所有者职能相关的职责统一划入国资委，代表政府履行出资人职责。2003年成立不久的国务院国有资产管理委员会便颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，其中第28条规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业，国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”随后2006年，国资委开始在国有企业中开展董事会试点工作。2007年党的十七大要求深化国有企业的公司制和股份制改革等一系列举措加快了授权经营体制的改革步伐。在这个阶段，“政资分开”使得国有资产授权经营体系能够独立存在、独立运行，政府其他行政部门不再直接干预企业的生产经营活动，企业只需要遵守国家的法律法规，按照市场规律进行生产经营活动，使企业从过去面向政府开始转到面向市场，实践证明这一管理体系确实为国有资产带来了良好的效益。然而，由于国资委直接管人、管事、管资产，又产生了国资委与国有企业之间的权力界定不清的新问题。一方面，国资委缺乏足够的履行出资人职责的能力；另一方面，国资委不具备承担出资人法律责任的能力，让国资委陷入“既当裁判员又当运动员”尴尬境地，企业的经营权利也不能得到完整的保障。

（五）全面深化：“以管资本为主”的授权经营体制改革阶段（2014年至今）

2013年十八届三中全会进一步指明了国有资产管理体制的方向。十九大报告强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。2018年7月，国务院出台《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本市场化运作的专业平台，促进国有资本合理流动，优化国有资本布局，提高国有资本配置和运营效率，更好服务国家战略需要。在此阶段，国有企业改革主要以分类为基本前提，政府与国有企业的关系主要是通过市场发挥基础作用而传导，确立主要由“国资监管机构—国资投资运营公司—国资企业”搭建的三层国有资产管理体制构架。