金融危机后美国对华贸易保护的新特点分析

第一，贸易保护的频度增加，力度加大。奥巴马执政后，中美贸易摩擦的总体态势与2008年相比更为严峻，表现为危机后美国对华贸易保护的频度增加和力度加大。据中国商务部统计，2008年全年，中国共遭受93起贸易救济调查，涉案总金额约为61.4亿美元。其中，美国15起^[1]，排在印度之后居第二位。而2009年1月至8月，中国就已遭受79起贸易救济调查，其中美国14起^[2]，除案件数额继续列第二位外，涉案金额大幅增加。据中国商务部新闻发言人姚坚于2009年10月15日对媒体公布的数据，2009年前3个季度，中国共遭受贸易救济调查的总金额约有102亿美元的规模，其中美国占57%^[3]；仅在2009年的前5个月，美国国际贸易委员会（ITC）作出了14项决议来增加或继续对中国的商品征收关税，这比所有其他国家的总和还要多。^[4]

第二，贸易保护的战略更具综合性。美国对华贸易保护主义体现为一种包括单边、双边和多边手段的综合战略。单边手段即依据美国国内贸易法对中国进行制裁或施压。如美国商务部宣布对中国钢管征收案值超过10亿美元的反倾销税；美国法官要求中国石膏板商向美国消费者支付最终金额可能达到数十亿美元的赔偿金。在双边手段上，美国行政部门利用中国商务部副部长钟山访美、美国财政部部长盖特纳访华向中方传递美国厂商、劳工和国会议员的不满。而“中美商贸联委会”、“中美战略与经济对话”等双边对话机制更是成了美国向中国传递国内贸易保护主义情绪以向中方施压的经常性的平台。在多边手段方面，美国利用自己处于主导地位的世界银行和国际货币基金组织对中国金融政策施压，向WTO状告中国倾销和补贴，视G7峰会、20国集团峰会之类的国际论坛为“促进美国在中国货币问题上的利益的最佳方式”。美国对华贸易保护的综合战略主要体现在人民币汇率问题上。2010年4月，美国130名国会议员在致行政部门的联名信中指出，美国要解决中国的“汇率操纵”问题，“必须有相应的外交努力跟进，不仅要与中国开展双边谈判，而且要在国际货币基金组织内和与其他国家开展多边外交。如果这些努力不能成功，我们要求政府当局考虑其所拥有的一切手段，包括对中国进口产品征收附加关税以应对中国的货币操纵。人民币低估对美国企业和工人的经济影响太大，政府不能不寻求执行一项全面的战略”。

第三，重点突出，紧盯人民币汇率问题不放。美国制造业利益集团已不满足于在具体产品进口上对华设限，而是试图从总体上、根本上对中国采取措施。人民币汇率问题被美国制造业利益团体和国会议员视为一个可以解决美国对华贸易逆差的根本性问题。美国国会130名议员在致财政部部长盖特纳和商务部部长骆家辉的信中说：“不首先解决中国的汇率问题，美国就不能修复自己已遭破坏的就业引擎”；“解决中国的汇率操纵问题必须是我们重建我们的经济和建立应对未来金融危机保障战略的一个关键部分”。^[5]美国在人民币汇率问题上对中国施压力度的递增可以从前后议案的比较中看出。如第111届国会提出的“2009年公平贸易汇率改革法案”（H.R.2378，S.1027）较之在第109届和第110届国会上提出的人民币汇率法案（2005年H.R.1498、2007年H.R.782/S.796和2007年S.1607）的目标更为明确，程序更加清晰。之前提出的法案只允许受损的美国产业要么寻求反倾销救济，要么寻求反补贴救济，且受诸多条件限制。而2009年法案则允许行政部门使用反倾销、反补贴两者中的任一种方式去抵销外国币值低估给美国产业造成的损害。^[6]再从施压的次数来看，从金融危机爆发迄今，在美国制造业大规模的游说下，美国议员在人民币汇率问题上先后五次对行政部门施压。第一次是2009年11月5日，45名议员致函总统奥巴马，对财政部一直拒绝将中国列为“汇率操纵国”表示“惊讶和失望”，并敦促总统“承认中国对其人民币汇率的非法操纵，支持‘瑞安-墨菲法案’以阻止中国有害的做法”。^[7]第二次是2010年3月底，美国130名众议员联名致信美国商务部部长骆家辉和财政部部长盖特纳，要求财政部将中国列为“汇率操纵国”，呼吁商务部如果中国不改变汇率政策则依据美国贸易法向中国进口品征收附加关税。^[8]第三次是2010年6月中旬，在中美战略与经济对话结束和中国在安理会投票支持对伊朗制裁后不久，美国国会部分议员再次鼓噪人民币汇率议题，众议院主管贸易立法的筹款委员会主席莱文扬言，“如果中国不采取行动，美国政府又不能迅速地予以回应，美国国会将会采取行动”。美国财长盖特纳指出，“对华制裁方案会得到美国各党派的广泛支持，如果中国不上调人民币汇率，美国国会可能会通过对华制裁法案。”^[9]第四次是2010年9月25日，美国众议院以348票赞成、79票反对的压倒性多数通过了将矛头对准人民币汇率的《汇率改革促进公平贸易法案》（H.R.2378）。第五次是2011年10月12日，美国参议院以63票赞成、35票反对通过了《2011年货币汇率监督改革法案》，这标志着美国在人民币汇率问题上对中国的施压达到了高潮。(www.xing528.com)

第四，工会组织成为贸易保护主义的主要推手。工会利益集团是金融危机后美国最积极的贸易保护主义推动者。经济危机使美国本已举步维艰的劳动密集型产业更加恶化，大量汽车、钢铁等行业的蓝领工人成为最大的利益受害者，他们不仅难以通过对外贸易获得直接的经济利益，而且还面临巨大的失业压力。据《纽约时报》报道，2009年10月，美国失业率已高达10.2%，为26年来的最高纪录。^[10]因此，随着危机中美国劳工失业率的不断攀升，工会利益集团旨在限制国外竞争、保护劳工就业的院外活动也越来越活跃。另外，由于工会利益集团所服务的劳工阶层是民主党一贯争取的对象，同时也是奥巴马大选时的重要支持者，奥巴马执政后，工会利益集团对政府的影响力明显加强。^[11]根据中国商务部的统计，中国在这一轮美国贸易保护主义抬头的浪潮中受损最严重，成为美国贸易政治的牺牲品。中国的商品频繁被调查，最直接的原因是这些商品大多属于劳动密集型产业的范畴，而且数量庞大。在一些美国向海外转移、减产或者停产的夕阳行业中，如低端轮胎、无缝钢管、铜版纸、水泥等，中国的商品具有较大的市场份额。甚至一些美国企业出于降低成本的考虑，直接在中国建造工厂，然后回销国内。这就容易使本已处境艰难的美国相关行业的劳工认为，是中国劳工抢走了他们的饭碗，并开始将矛头对准中国。在奥巴马执政后不久，美国钢铁工人联合会（United Steelworkers Union，USW）取代劳联-产联成为工会组织中积极游说府会对华贸易保护的旗手。在美国自2008以来的对华轮胎“特保”，铜版纸、汽车零部件、系列钢产品“双反”调查案中，钢铁工人联合会不仅与相关产业的公司和行业协会组织一起积极向国际贸易委员会和商务部起诉中国进口激增或对美倾销、补贴，而且因其拥有85万来自钢铁、造纸、橡胶等不同行业的会员，其游说活动显得格外活跃和引人注目，对府会的影响也特别大。

第五，反制声音明显减弱，缺少对贸易保护的抵制性游说。在以往当美国国内贸易保护主义势力抬头时，美国商界中的大公司，特别是在华投资的跨国公司能起到积极的反制和缓冲作用，如20世纪90年代跨国公司MFN和PNTR游说，但危机发生后却鲜见这样的反制性游说。例如，在2010年美国对人民币汇率攻击中，那些本可以对政府施加影响的企业大多数采取了观望态度。其原因大致有三：一是美国迫使人民币升值不损害这些企业的利益，甚至还可能对他们在中国的扩张有所裨益。二是他们认为中国的外资政策在收紧，不满之下希望借此迫使中国政府作出更多的让步。很多美国企业对中国“一些行业政策上的保护主义迹象感到忧虑”。“中国美国商会”在其发表的2010年《美国企业在中国》白皮书中称，57%的被调查的美国企业预计中国的自主创新政策会对未来在华业务产生负面影响，另有超过1/3的企业认为负面影响已经形成。在华跨国公司的高官们感觉在华做生意变得越来越难。^[12]三是也有一些在华投资的美国公司从当前的人民币汇率政策中获益，其高官虽然心里反对人民币升值，但又不愿出面抵制对华贸易保护，担心因此被美国媒体和公众指责为只顾私利和不爱国，因而集体噤声。