农村集体经营用地入市：主体认定及相关政策解读

一个具有明确而充分赋权的农村集体经营性建设用地入市主体是市场良性运行的前提，也是构建完善的治理结构，有效体现集体组织成员的意志，增强入市主体行为能力的关键。农村集体经营性建设用地入市改革的重要内容之一是确定农村集体经营性建设用地入市主体。

（一）入市“主体”的经济学特征和相关的法律规定

1.入市“主体”的特征

按照经济学理论，从商品经济角度，市场主体是指在市场中从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织体。具体来说，就是具有独立经济利益和资产，享有民事权利和承担民事责任的可从事市场交易活动的法人或自然人，它具有以下3个特征：

（1）经济性。市场主体是拥有一定数量的生产资料和劳动力，从事商品经营活动、独立核算的社会基本经济单位。

（2）独立性。市场主体应该具有独立的经济利益，能独立自主地参与市场经济活动。

（3）平等性。在市场上，任何一个经济组织都是以平等的地位参与社会经济活动的，都是在同等的条件下参与市场竞争的。任何组织或者个人在从事商品交换活动中都不应有任何特权。

通常，一般商品的属性和边界是十分清晰的，商品的价格是由市场供求决定，商品的生产成本构成也非常明确。但是，土地是个特殊商品，具有稀缺性、使用的外部性和被管制性、影响其价格因素的复杂性和位置固定性，从而使得农村集体经营性建设用地入市主体具有复杂多样性，且主体的独立性和平等性受土地利用规划、土地用途管制等制约，以及周边土地利用所产生的外部性的影响。因此，不能按照一般商品理论来确定农村集体经营性建设用地入市主体的范畴。

2.入市“主体”的相关法律规定

《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”据此规定，我国集体土地所有人是“农民集体”，而具备此种“集体人格”的主体又包括乡（镇）农民集体、村农民集体、村内农民集体（村民小组农民集体或生产队农民集体）三种。应当说，我国现行法对农村集体土地所有权主体的规定是明确的，但现实情况却不容乐观。因为集体土地所有权分别由乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、村内各该农村集体经济组织或村民小组作为农民集体的代表行使。从法理上看，“农民集体”不同于“集体经济组织”，“村民委员会”也不等同于“农民集体”。自从实行家庭联产承包责任制以来，“三级所有、队为基础”的体制在很多地方名存实亡，大量的“集体经济组织”只是一块牌子，不再是独立核算的社会基本经济单位，也没有独立的经济活动，不具有入市主体的基本特征；近年来开展的拆乡并镇、拆并村庄活动，土地所有权变化情况大多也没有重新进行确权登记。“村民委员会”是建立在农村的基层群众性自治组织，本质上不是经济单位，也不符合入市主体的基本特征。现实中大集体越俎代庖干预小集体土地权利现象普遍，行政权代替或侵犯所有权问题十分突出，尤其是村民小组的许多事务往往由村委会或者基层政府代为决定。所有这些情况，无疑使集体经营性建设用地入市主体确定面临更加复杂的挑战。

（二）试点经验借鉴

目前有关试点对于入市主体的规定，归结起来有5种情况。

（1）明确入市主体是村集体经济组织。广东南海试点实施方案规定，农村集体经营性建设用地的入市主体为村集体经济组织，即经联社和经济社。其缺陷是对多数地方来说，集体经济组织不全，管理机构和运行机制不够有力有效，就无法适用。(www.xing528.com)

（2）明确入市主体是代表农村集体经营性建设用地所有权的农民集体。具体包括村集体经济组织或者村民委员会、村内集体经济组织或村民小组、乡（镇）农村集体经济组织三种。这与《实施细则》的提法一致，目前多数地方采行这一规定。这类主体既符合《宪法》和法律精神，又兼顾了当前多数地方农村集体组织建设和产权制度建设的实际，这也是多数地方采行这一规定的主要原因，但从法理上仍存在前已述及的缺陷。

（3）明确入市主体是村委会或乡（镇）、街道办事处。部分试点县鉴于管理农村集体资产的乡、村、组集体经济组织均已不复存在，提出没有村（组）农村集体经济组织的，由村民委员会代表行使集体土地所有权；对乡集体所有的经营性建设用地，可经民主决策程序指定经济组织作为申请入市主体，也可成立乡集体经济组织作为申请入市的主体。以上途径行不通的，可由乡（镇）、街道办事处作为申请入市的主体，如辽宁海城和河南长垣等地。这类主体暂时解决了农民集体土地所有权主体虚置问题，可以迅速启动集体经营性建设用地入市工作，但这只是权宜之举。因为，以乡（镇）、街道办事处作为入市主体，不仅于法无据，且有违“政经分开、政企分开”的行政法治精神，从长远看更不值得提倡。

（4）由农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。如北京大兴统一规定，农村集体经营性建设用地入市采取镇级统筹的方式进行，由镇集体资产管理委员会牵头，以相应的村集体经济组织为团体成员，组建集体所有制性质的镇土地股份联营公司，作为入市实施主体，统筹经营管理镇域或片区范围内集体经营性建设用地入市相关事宜。四川郫县则提出了两套方案：一套是由镇（街道）、村、村民小组成立集体资产管理公司，代表该农民集体行使农村集体经营性建设用地的使用权。村民小组也可采取委托授权方式，授权村级集体资产管理公司作为入市主体。另一套是成立镇（街道）级、村级、村民小组级股份经济合作社（联社），作为该农村集体经营性建设用地入市的实施主体，代表农民集体行使农村集体经营性建设用地的使用权。这类主体的实质，是将入市主体与实施主体相分离，并在其间建立起“委托—代理”机制，从而有效解决集体土地入市主体所面临的一系列法律、制度和管理层面的难题。

（5）由有关集体经济组织联合设立实施主体。浙江德清在实践的基础上提出，集体经济组织将零星分散的集体经营性建设用地复垦后，无法在本集体经济组织所在地实现调整入市的，允许该集体经济组织与其他集体经济组织合作入市，取得的收益协商分成。其优点是既减轻了购买用地指标的入市成本，也可以有效避免出现“近郊受益、偏远吃亏”的收益过度悬殊情况，促进各集体经济组织均衡持续发展，实现各方共赢。不足之处是，指标交易完成后就失去了可以持续经营的土地资产，不能获得后续的增值收益。对于购买指标的集体经济组织来说，充分利用了所在地方的区位优势及其他条件，消除了土地资源供给的先天制约，获得了可以持续开发利用的经营性建设用地，但为购买用地指标也付出了相当的成本，而且还需要支付农用地转用费用。若建设用地指标不是十分紧缺的情况下，实施难度很大。

（三）农村集体经营性建设用地入市主体的确定

根据入市主体应有的特征、法律相关规定，结合试点，本着入市主体须“具有明确而充分赋权”，即有经济性、独立性，着眼于构建“一个完善的治理结构”和“一个合理的制度安排”，则农村集体经营性建设用地入市主体是农村集体土地所有权的代表——农村集体。具体包括以下几类：

（1）村集体经济组织或村内集体经济组织、乡（镇）农村集体经济组织。适用于有这类机构的农村集体。

（2）村民委员会或村民小组。适用于没有村集体经济组织或村内集体经济组织、乡（镇）农村集体经济组织，也没有其他合适的土地股份合作社、土地专营公司的农村集体。

（3）由农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司。适用于已有这类公司或通过农民集体按照大家认可，也符合法律规定程序可以成立这类公司的农民集体。

“农民集体”并不是一个固定的经济组织机构，但农村集体经营性建设用地入市又必须有一个“社会基本经济单位”作为主体——集体经济较发达，现有村集体经济组织或村内集体经济组织、乡（镇）农村集体经济组织，且其成员是由其土地所有权行使范围内的全部农户和农民构成。这样的主体基本符合经济学上关于入市“主体”的特征和法理逻辑以及相关法律规定。

村民委员会和村民小组是自治组织，不具有市场经济主体职能，开展经济活动面临诸多掣肘。根据十二届全国人代五次会议通过的《民法总则》第104条规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。尽管如此，村民委员会严格说来与农村集体经济组织是有区别的。因此，如何让村民委员会能真正代表农村集体意志，这是关键。通过法律程序规定，赋予村民会议而非村民委员会进行农村集体经营性建设用地入市决策和收益分配的权力，即由年满十八周岁的有独立民事行为能力的村民对入市和收益分配进行决策，可以最大限度地保证集体成员意志得到合理体现，避免被某些人为因素所操纵，在这样一个制度框架下，村民委员会和村民小组是自治组织也可以作为农村集体经营性建设用地入市的主体。特别是目前在农村集体经济组织普遍不够健全的情况下，这也是一种权宜之计。

成立土地资产管理股份公司或股份合作社作为入市实施主体，既代表农民集体行使所有权，又赋予市场法人地位，若能建立现代企业治理模式，有合适的掌舵人，从理论上看，这类机构应该是符合农村土地产权建设和经营管理实际的合适选择。