农村集体经营性建设用地入市收益分配方案探析

按照前述理论分析，结合土地国情、社会文化和试点经验，考虑农村集体经营性建设用地入市收益分配相关各方的可接受程度，课题组认为：农村集体经营性建设用地入市收益应该以“公私兼顾”模式，即兼顾国家、集体、个人的土地增值收益，合理提高个人收益为总体指导原则，形成合理的收益分配机制和收益分配方案，促进农村集体经营性存量建设用地的盘活和节约集约利用。

（一）收益分配原则

1.社会公平正义原则

从农村集体经营性存量建设用地入市增值的本质和来源分析中可以看出：有一部分入市增值是产权人在其土地上凝结的劳动或者给予的投资产生，也有一部分入市增值是人类的经济社会发展产生的增长性增值、货币供应量增长率较大产生的货币性增值，这部分增值具有普遍性，还有一部分增值是各级政府的财政收入进行基础设施和公共设施等投资性增值、国家作为整个社会的公共管理者采用规划土地用途管制产生的规划性增值、整体社会经济生态环境改善的环境增值和稀缺性增值。可见，农村集体经营性建设用地增值是国家、集体和个人共同作用产生的，因此，既不能将农村集体经营性建设用地入市增值全部归产权拥有者所有，也不能将其全部归国家所有，而是应该在平等开放集体和国有建设用地市场的同时，在土地增值归公上对国有土地和集体土地实行同等对待。要坚持追求收益分配的社会公平，节制不劳而获，抑制土地投机，维护社会正义。

2.各方大致平衡原则

包括几个方面：一是要实现农村集体经营性建设用地入市增值收益与被征地农民在农地征收转用中得到的土地补偿安置水平大致平衡。如此，新的制度才能为各方面所接受，土地制度各项改革才能顺利推进。二是实现国家与集体之间的合理平衡。只有政府具备足够财力，才能对承担生态和基本农田保护的区域实行必要的财政转移支付。三是实现不同集体经济组织之间的大致合理平衡。消除因土地规划用途、交通区位的不同带来的入市收益差异，避免在农村集体经济组织之间造成巨大利益失衡，引发社会矛盾。四是实现农民集体经济组织内部入市收益分配中，涉及的入市收益在集体成员与集体组织之间以及集体成员之间合理平衡。当然是在充分尊重农民的自主权、由集体经济组织内部民主决定前提下，相互之间达成某种大致平衡，以避免引起农民不满，影响农村社会和谐，甚至遭遇农民反抗引发群体性事件。

3.效率公平兼顾原则

土地增值收益分配必须考虑既能促进农村集体经营性建设用地入市，促进存量土地的盘活利用，又能维护社会公正。通过合理确定农村集体和成员在入市增值收益中的比例，保障产权人参与分享土地增值的权益，维护土地产权人包括土地增值收益在内的合法收益权，调动产权主体的积极性，促进产权人在其土地上投入劳动和资本，提高土地资源利用效率，促进存量集体经营性建设用地的盘活利用，实现土地的经济效益。该比例过高，能有效促进存量集体经营性建设用地的盘活利用，但可能有失社会公正；该比例过低，农村存量集体经营性建设用地产权主体缺乏入市的积极性，不利于土地的盘活利用。因此，政府在确定土地增值征收比例时，必须充分考虑公平正义与经济效率和效益之间的平衡。

4.逐步调整完善原则

土地增值收益在国家和集体之间的分配比例关系，要在既往的土地增值收益分配格局下渐进调整，逐步优化。过去三十多年，我国的土地征收补偿安置政策一直在不断调整和优化。现行的土地增值收益分配格局及比例关系，是经受了实践和时间检验的，是下一步提高农民参与土地增值收益分配比例，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制的基础和起点。不能一蹴而就，而应符合中国的发展阶段和区域的发展规律。

（二）收益分配方案

1.入市增值收益的确定

农村集体经营性建设用地入市收益分配的对象是入市过程中的土地增值部分，其计算公式如下：

入市土地增值收益=入市总收益-地上附着物建设成本-土地成本-其他成本。

农村集体经营性建设用地入市总收益就是入市交易总额。

农村集体经营性建设用地入市成本有以下几种。

（1）地上附着物建设成本。

（2）土地成本：一是入市土地取得成本，包括土地使用权退出补偿费，建设用地异地调整费，已合法取得农村集体经营性建设用地使用权的取得费用、社会保障费用；二是入市土地开发成本，包括“配套设施费、土地整治费、其他费用”；三是进入交易市场的运转费用，包括交易市场引入的法律、评估、担保、公证等中介机构的服务费，交易市场（平台）提供信息搜集、发布、流转交易、法律援助、交易公证、价款结算、产权变更登记等一站式（配套）服务的支出，交易市场工作人员工资。

（3）其他成本：包括测绘费、评估费、交易过程中的各种税费。

2.影响土地增值潜力的因素

（1）土地用途。与国有建设用地出让市场一样，入市后农村集体经营性建设用地用于不同工业产业、商业和娱乐业，其土地增值潜力有明显的差异。

（2）入市地块空间位置。入市后，相同用途的农村集体经营性建设用地，由于地块所在的空间位置不同，其土地增值潜力差异极其明显。一般来说，入市地块所在的城市总体地价越高，离市区越近，其增值潜力越大，反之则越小。

（3）入市方式。按现行法规，土地出让时间一般较长，可以用于抵押，而出租时间相对较短，一般难以用于抵押融资，土地转让的时间一般介于出让和出租之间，抵押融资的价值低于出让方式。由于入市方式不同，其所产生的作用和价值不同。因而，入市方式不同也会导致入市土地增值潜力的差异。(www.xing528.com)

（4）入市时间。由于土地市场价格会随着社会经济发展状态不同而产生差异，在经济快速上升时期，土地需求旺盛，价格相对较高，反之，则价格较低。因此，在经济快速发展时期，将农村集体经营性建设用地入市，则其增值潜力较强，反之，则其增值潜力较弱。

3.入市土地增值收益分配方案

（1）以农村存量集体经营性建设用地入市增值收益为基数，按一定比例收取土地收益调节金。对于无法核定入市或再转让土地取得成本的地块，可根据土地征收或土地收储的区域平均成本情况，制定农村集体经营性建设用地的平均成本，也可考虑对存量建设用地的出让总价款和农村集体建设用地基准地价或综合区片地价之间的差额，或制定按成交总价款一定比例征收调节金的简易办法，由县人民政府报省级财政和国土资源主管部门批准后执行。

从长远来看，应在逐步建立完善不动产税制后再以土地增值税的形式征收土地增值收益。

（2）国家与集体之间的分配比例确定。农村集体经营性建设用地初次入市环节按一定的标准征收土地增值收益。存量集体经营性建设用地经批准改变用途、提高开发强度的，和国有建设用地一样也必须缴纳土地增值收益。入市收益的分配比例应该在遵循前述4条原则的基础上确定，结合各地影响入市增值收益潜力的因素，参照以往征地拆迁和土地出让过程中的成本收益以及33个试点地区情况，针对不同区域、不同土地用途、不同流转方式确定不同的分配比例。调节金原则上由农村集体经营性建设用地的出让方、出租方、作价出资（入股）方及再转让方缴纳，全额上缴给县地方国库。由于农村集体经营性建设用地的入市范围限制在存量农村集体经营性建设用地，从有利于激励农村集体经济组织盘活农村存量经营性建设用地出发，认为省市政府不应再参与调节金的分配，全部留给县级政府，县级政府可以参照以往国有土地出让时与地块所在乡（镇、街道）分成的情况，将农村存量集体经营性建设用地入市收益调节金在县乡两级政府之间进行合理分配。

（3）集体与集体成员之间的分配比例确定。在后农业税时代的普通村庄，集体土地收益是村庄公共产品和公共服务供给的最重要物质基础，只有维护和发展了村庄共同体，才有可能在此基础上发展集体经济。事实上，农村集体经济作为农村经济的重要组成部分，其发展和壮大有利于实现农业发展和农民持续增收。据陆剑（2015）调查，超过80％的受访农户认同集体获取部分入市收益。因此，集体经营性建设用地出让增值收益扣除归公的土地收益调节金后形成的集体经营性建设用地增值收益，或者集体经营性建设用地出让总价款扣除归公的土地收益和土地入市成本，包括向农户或其他用地者支付集体建设用地腾退补偿之后形成的集体经营性建设用地出让纯收益，由农民和集体成员进行分配，具体分配比例应召开集体成员（代表）大会，由三分之二以上多数决定，并以法律形式保障集体和集体成员的利益。对于有较强资产管理能力的集体经济组织，也可以将农村集体经营性建设用地入市增值收益与集体经营性建设用地租赁收益、集体农用地有偿发包收益及其他农村集体资产收益等纳入统一管理，按集体成员股份分红，或按集体成员大会讨论，且三分之二以上多数同意的集体内部资产分配和使用办法进行分配和使用。所有集体经济组织成员，对集体土地收益享有平等的收益权，婚嫁妇女一经迁入本集体组织即对本集体土地收益享有与其他成员平等的收益权。

（三）分配收益的使用与管理

集体经营性建设用地入市增值收益归县（市）、乡（镇）部分在县（市）、乡（镇）域内统筹安排使用，与国有土地出让同等对待，并适当向农区倾斜，在使用上优先用于农村基础设施建设和村庄整治，资金支付按照国库集中支付制度有关规定执行。

对擅自减免调节金或者改变调节金征收范围、对象和标准的，隐瞒、坐支应当上缴的调节金的，滞留、截留、挪用应当上缴的调节金的，不按照规定的预算级次、预算科目将调节金缴入国库的或其他违反国家财政收入管理规定的行为的单位和个人，应依照《财政违法行为处罚处分条例》和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等国家有关规定追究法律责任。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理：对于在调节金征收和使用管理工作中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的有关部门的工作人员，依法给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。

集体土地收益的分配使用，必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并接受公众监督，集体成员对有关决议有请求撤销的权利，这是《物权法》第六十二条第一款和第二款赋予集体成员对集体所有权行使的管理者民主监督的权利和维护集体成员合理权益的权利。

（四）如何合理确定土地增值收益调节金

集体经营性建设用地按规划用途入市，而征收补偿标准的确定需兼顾土地原用途与规划用途，因此在入市与征收之间必然存在收益差距，有必要通过收取增值收益调节金予以适当调节。按照试点规定，土地增值收益调节金征收比例按土地入市收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益的20％～50％确定，参考土地用途、土地等级、交易方式等因素调整。

试点地方反映，与城镇土地开发成本比较明确、易于计算不同，农村建设用地形成时间跨度长，基础资料普遍欠缺，实物投入、劳务投入等情况难以掌握，实际成本差异悬殊，很难计算土地开发成本，建议直接按照成交总价款的一定比例确定调节金，或采用还原法、比较法，即模拟集体建设用地开发投入，参照区域内国有建设用地开发成本，确定集体土地开发成本。

课题组认为，集体经营性建设用地入市价格并不直接取决于开发成本，具体开发成本一般也无法测算。当然，区域内国有建设用地开发成本和出让收益，在试点之初对确定调节金收取比例有参考意义，但不必强调以“净收益”作为收取依据。按照成交总价款的一定比例收取调节金简单易行，对于开发成本的影响，企业在竞价时自然会考虑。

土地区位和用途对土地级差收益影响极大，但只有部分试点地区制定了“按类别、有级差”的调节金收取办法，多数试点地区调节金级差偏小甚至没有，这个问题值得重视。首先是收取比例问题。收取比例不仅关系国家与集体之间的收益分配是否合理，也涉及土地征收等相关工作，若收取比例过低，将导致入市收益与征地补偿水平严重失衡，势必进一步加大征地困难。其次是收取差额问题。土地增值收益调节金既承担国家与集体之间的收益合理分配功能，也关系收益分配是否公平，土地区位、规划用途不同，土地增值收益差异很大，收取比例若没有适当价差，既有失公平，也可能加剧规划等相关工作的矛盾（董祚继，2017）。

（五）如何统筹集体经济组织之间的入市收益平衡

对城镇建设用地而言，土地使用权出让收益全部上缴地方财政并实行收支两条线管理，不同用途、不同区位的地块出让收益虽然差距很大，但政府可以统一调配和使用，不存在出让收益的平衡问题。而农村集体经营性建设用地分属不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同带来的入市收益差异，如果不能通过适当方式予以平衡，就会在农村集体经济组织之间造成苦乐不均，引发社会矛盾。

浙江德清、上海松江就统筹入市收益平衡所做的探索可资借鉴。德清主要采用了两个办法。其一，是“按类别、有级差”收取增值收益调节金。参照国有土地出让提取并用于社会保障、廉租房建设、教育、农业发展、农田水利、农业土地开发、生态补偿等7项基金作为收取调节金的基础比例（约占出让总价款的16％），再考虑不同用途、不同区位政府投入的基础设施配套费用（平均13.9％），确定县城规划区内、县城规划区外乡镇规划区内、乡镇规划区外的工业用地分别按24％、20％、16％收取，商业用地分别按48％、40％、32％收取，以此实现不同区位、不同用途土地入市收益的大体平衡。其二，是鼓励集体经济组织之间合作入市、按份分配。为避免入市出现“近郊受益、偏远吃亏”的收益过度悬殊情况，德清鼓励经济发达的集体经济组织与欠发达的集体经济组织，探索建立土地股份合作社，按照“明确所有权、保留发展权、统一使用权”的原则，实行使用权共同入市、收益按份分配的方式，促进各集体经济组织公平受益和均衡发展。

松江的做法是实施镇、区两级统筹。镇级统筹，是在农村产权制度改革中，以镇为单位，将农民承包地、集体经营性建设用地、其他集体产权等确权作价入股，在此基础上，明确入市收益以资本金形式注入镇集体资产，以股权增值方式追加量化成员股份，年终按股分红，以此消除镇内不同区位、不同用途土地入市收益差异。区级统筹，是针对承担用地减量化和基本农田保护任务较重的镇，通过区财政补贴返还，以此平衡镇与镇之间的收益差异。

以上模式初步找到了不同集体经济组织之间入市收益的平衡途径，可操作性较强，对于推进集体经营性建设用地入市意义重大。一方面，有利于公平保障土地开发权。由于地理和交通区位条件的不同，不同集体经济组织土地入市收益往往悬殊，再加上土地规划因素，有的要作为公益性用地，有的则可以进行经营性开发，从而进一步拉大收益差距。上述办法有效平衡了不同区位、不同用途土地的入市收益，实质是保障了土地开发权的公平公正，破除了入市改革的一大障碍。另一方面，有利于零星分散用地入市。历史形成的农村集体建设用地零星分布、量大面广，这些土地通过规划调整、集中入市势所必然，但前提是处理好不同集体经济组织之间的利益分配。

当然三种模式适用条件不尽相同。总体而言，“按类别、有级差”收取增值收益调节金模式适应面最广，“区、镇统筹”更适宜于经济发达地区，集体经济组织之间合作入市也需要较好的经济基础和协作意愿（董祚继，2017）。