推广综合治水，构建日本治水方略

城市化的急速发展，迫切要求不断提高治水安全度。但如前所述，城市化带来的社会经济环境与自然环境的变化，却使已有的治水安全度呈降低的趋势。对此不断加深的矛盾，以往单一治理河流的方式已难以应付，治水方略必须转化为对流域自然环境与社会经济环境的整体的综合治理。前者要求合理改进与强化治水措施，后者则通过制定使土地利用合理化的诱导政策，建立健全洪水预警报与避难系统，对居民进行防灾教育与训练等非工程手段来实现。

日本从20世纪70年代后期开始推进综合治水特定河川计划，陆续在城市化进程显著的17个流域中实施，取得了显著的成效。世纪之交，针对城市型水灾害严惩的新特点，日本已经明确要将综合治水作为21世纪中主导性的治水方略在全国推广。

1.综合治水的组织体系

日本建设省河川局从1979年起推进综合治水特定河川计划，先后选定了17个城市化程度显著的流域进行综合治理，计划中确定的治理目标为用10年左右的时间，使指定流域达到能防御50mm/hm2降雨强度所对应的洪水（相当于5～10年一遇）。

为此，各指定流域都新设立了流域综合治水对策协议会。成员包括建设省的代表，以及流域所涉及的各行政区的地方政府中有关河流管理、下水道管理、城市规划、房屋建筑与土地利用规划等部门的代表。协议会的任务是负责制定流域综合治理规划。

流域综合治理规划的主要内容包括：①将流域划分为水土保持区、分蓄洪区与低洼地区，分别采取不同的治水对策；②促进河流的工程治理；③修建各种类型的雨水蓄滞与渗透设施，以维持或增强雨水滞留能力；④保持分蓄洪区的分蓄洪能力；⑤向居民公布以往水灾的淹没范围图，以引导土地的合理利用，并有利于防汛与避难行动的组织；⑥确定洪水泛滥区的最合理的土地利用方式；⑦向居民进行宣传，使他们更好地理解综合治水对策，并争取他们的合作。

2.综合治水的对策体系

综合治水对策，从体系上可分为水灾防御系统与警戒避难系统；从类型上可分为工程措施与非工程措施，参见图4-6。(www.xing528.com)

图4-6　日本综合治水的对策体系

以往的治水对策主要是追求防洪保护范围的不断扩大与工程防洪排涝标准的不断提高。但是城市化后，由于流域中固有的雨水滞留能力降低，分蓄洪能力丧失，洪峰流量增大，加重了河道的行洪负担，成为洪水风险加大的重要原因，因此，日本在推进综合治水对策时，从治水的指导思想上，转而强调要确保流域的蓄滞水功能。在各特定河流的综合治水规划中，要求针对流域城市化率的变化制定不同区域的流量分担计划。例如，位于东京都的鹤见川流域，考虑到城市化与治水对策的进展，提出的流量分担计划如图4-7所示。

从图4-7中可以看出几个显著的特点：①由于流域中城市化面积率从60%增加到75%，同样降雨条件下，计划中考虑的洪峰流量增大了250m3/s；②在综合治水对策中，河流整治的工程措施依然占有重要的地位，由于河流分担的流量增加了650m3/s（其中河道行洪能力增大了450m3/s），流域分担的流量反而减少了400m3/s；③由于水土保持区与雨水滞留、渗透设施的建设，集中汇入河道的流量少增加320m3/s；④综合治水措施使得分蓄洪区与低洼区分担的流量分别减少了250m3/s与27m3/s，从而总体上降低了流域中水害的风险。

图4-7　鹤见川流域流量分担计划

由此可知，在流域高度城市化的情况下，日本首先是依赖于强化实施各种工程治理手段，以提高流域的治水安全度。保持流域雨水滞留与分蓄洪功能这一观念的转变，是针对雨水更集中排向河道，使得洪水流量增大的趋向而提出来的。并不意味着要维持流域原有的分担流量不变。非工程措施的实施是工程措施的必要补充。两类手段的有机结合，构成了完整的现代化的防洪体系。在社会经济与自然环境不断发展变化的情况下，综合治水是有效减轻水灾损失的必由之路。