各国适应性对策探析

3.1.1　经合组织报告（OECD Report）

经合组织报告题为“发达国家适应气候变化的进展”（Gagnon-Lebrun和Agrawala，2006），阐述了不同国家所采取的气候变化适应性对策。报告资料来源于国家信息通报（1～3号）及其他资料，其中，国家信息通报是由会员国定期提交。这项研究是由经合组织在2005～2006年度发起的，覆盖了30个经合组织（OECD）成员国和41个联合国气候变化框架公约（UNFCCC）成员国，总国家数达到43个（主要包括发达国家和前苏联成员国）。

报告指出，与温室气体减排的政治性讨论相比，有关全球变暖的影响及其应对措施的讨论焦点比较集中。只有极少数的国家报告了具体的适应性对策的实施情况。以下将列举报告中的一些实例，其中大部分是针对海平面上升所采取的措施。

（1）在相对海平面每6年升高大约1英寸（约合2.5cm）的新泽西州，政府决定每年将1500万美元的经费预算用于海滨保护，并放弃一些可能需要修建防浪堤的工程。

（2）为了确保湿地和海滩能够随着海平面的升高而内移，缅因州、罗得岛、南加利福尼亚以及马萨诸塞州已经采取了多种形式的“滚动地役权”政策，沿岸的土地所有者及保护机构可以购买所需的地役权。

（3）2001年的一项评估表明，纽约市的水源容易受到气候因素变化的影响，譬如温度、降水量、海平面的升高以及极端气候事件等。基于这项评估，纽约市环境保护部门启动了气候变化适应性对策探讨工作，提出要密切关注干旱规律，要在处于低洼地带的废水处理场周围修建防洪墙，要将纽约市水网系统与其他区域水系统联网，以减轻因内陆水灾或供水故障等造成的供水暂时中断等。

（4）1996年，马萨诸塞州水资源管理局在波士顿港的鹿岛兴建了一座新的污水处理厂。考虑到未来海平面的升高，污水处理厂的地基比原计划高出1m。从短期来看，将污水处理厂建在低处，用泵抽取未处理污水的费用要低一些，但专家指出应该考虑到将来有可能需要建防洪墙以及跨越防洪墙取水的费用。

（5）自1953年北海风暴潮之后，为避免泰晤士河水溢堤水淹伦敦，伦敦原计划用30年修建泰晤士河水闸。尽管当初是按高标准设计的（一般是指抵御1000年一遇的洪水），但当时也并未将气候变化纳入考虑之中。由于气候变化导致海平面升高，再加上海漫滩区住房建设的快速发展，洪水风险也在不断增加。预计在2030年左右，将需要进一步加高泰晤士河水闸。为了保护伦敦和泰晤士河河口，现在已经开始研究下一个100年的洪水风险管理计划。全方位的适应性对策研究也正在积极推进之中，包括：①建设337km的海防设施（含9个主要的洪水控制水闸）；②整个泰晤士河河口地区的社会经济环境演变；③影响具体对策选择的政治因素及其他因素。

（6）在荷兰，防洪法案于1996年开始生效。法案指出，工程防洪标准不尽相同，可以是10000年一遇（主要指河流），也可以是1250年一遇（主要指海岸）。部长必须每5年确定一次与发生频次相应的决定性水位，以便确定堤防的高度。在这5年中，有关气候变化的最新成果都将融入防洪堤的设计方案中。

（7）设想海平面升高85cm以及暴风雨每个世纪增加10%的最坏情形，防洪技术咨询委员会于1995年已经建议预留沙丘区域，以保证下一个200年的安全。

（8）在荷兰，当设计风暴潮屏障和大坝这类长期工程时，都必须将海平面升高50cm纳入考虑之中。第一个这类工程就是1997年投入使用的鹿特丹市附近的风暴潮屏障，参见图3。

（9）在南澳大利亚政府规划中，要求滨海设施在海平面升高30cm后仍是安全的，或者特殊情况下海平面升高1m仍是安全的。考虑到海平面升高30cm所造成的侵蚀，要求滨海设施必须能够经受住或者防护100年的海岸侵蚀。

（10）在新南威尔士，国家公园及野生动物服务组织发起了一项生物多样性战略，重新认识“走廊（corridors）”在生物为适应气候变化而迁徙时的潜在作用。

（11）1997年，连接新不伦瑞克省与爱德华王子岛的加拿大联邦大桥竣工通车，设计使用寿命100年。为适应设计寿命内海平面升高的影响，将桥的垂直净空高度增加1m，以便远洋船只能够通过，参见图4。

尽管气候变化适应性对策实例不多，但至少表明国际社会已经开始采取切实行动来应对海平面升高。如果不考虑海平面升高的速度，海平面升高是一个非常简单的问题，其影响和对策也变得显而易见了。政府解决这一问题主要是基于他们对自己启动能力的政治判断。另一方面，由于全球变暖导致的洪水和泥石流的影响还无法定量衡量。在灾害研究领域，还存在诸多难题，还有很多目标尚未实现。政府必须首先尽力解决眼前的问题，而全球变暖的影响正成为这些眼前问题的额外负担。

图4　加拿大联邦大桥

在日本提交给经合组织的国家信息通报中，没有提到气候变化适应性对策。此外，斯洛文尼亚、爱沙尼亚、立陶宛和墨西哥等国家也没有涉及适应性对策有关内容。

3.1.2　IPCC 2007 WGⅡ

联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）2007年第二次工作组报告（Parry et al，eds.，2007）也作了与经合组织（OECD）报告类似的描述，但没有具体的实例。以下摘录了其中第三章“淡水资源及其管理”的部分内容。

南加利福尼亚市水管理部门最近与派洛福德灌区签署了一份为期35年的期权合同（购买者有权根据他或她的意愿购买产品，同时售卖者应该依据购买者的需求出售产品）。该地区的土地拥有者同意接受城市供水部门的要求，将农业灌溉面积限制在29%以内，从而为城市提供1.37亿m3的淡水资源。作为交换条件，土地拥有者可以相应地获得一次性赔偿，外加本年度未灌溉土地的合同赔付款，均以公顷为单位计算。

在加利福尼亚州，改进的季节性气候预报可以抵消气候变化对folsom湖水电站的影响。

在英国，设计洪水流量提高了20%，以反映气候变化的可能影响。

为了应对气候变化的影响，荷兰必须在2015年前将莱茵河设计流量从1.5万m3/s提高到1.6万m3/s。从长远考虑，设计流量还将提高到1.8万m3/s。

3.1.3　日本河务局的行动(www.xing528.com)

尽管在日本尚无气候变化适应性对策的实例，但河务局已经成立了社会资本发展理事会下属的各种委员会，以研究水灾害管理的相关措施。2004年，日本发生了严重的暴雨洪水灾害，并遭受了10次台风袭击。鉴于此，基本政策委员会于2005年4月提出了“全面提高暴雨灾害预防能力的建议”。2005年9月，第14号台风袭击宫崎县和其他地区，降雨量突破历史最高纪录。2005年12月，大范围暴雨灾害研究委员会发表论述“洪水灾害和崩塌灾害损失最小化”。2006年1月，针对2005年8月发生的美国新奥尔良卡特里娜飓风，零海拔地区风暴潮研究委员会提出了“零海拔地区未来风暴潮管理的建议”。

尽管这些委员会均涉及到了有关气候变化的问题，但气候变化适应性对策并非其关注的焦点。2007年8月27日，成立了水灾害应对小组委员会，主要研究“适应气候变化的水灾害管理”。水灾害应对小组委员会提出的气候变化适应性对策基本观点和行动指南如下（http：//www．mlit.go.jp/river/shinngikai/flood_measure/index.html）：

（1）气候变化适应性对策的基本观点：

1）冲积平原地区面积占国土面积的10%，但却拥有全国大约一半的人口和1/4的总资产。在东京湾（Tokyo Bay）、临伊势湾（Ise Bay）和大阪湾（Osaka Bay）3个重要的海湾区，都存在着一些零海拔地区。在河流改善方面，已大约完成了60%的短期目标（其中在大型河流占1/30～1/40，中小型河流则占1/5～1/10）。在这种情况下，气候变化导致海平面升高、暴雨灾害增强以及台风灾害加剧等的可能性将越来越大。因此，提出气候变化适应性对策是非常有必要的。

2）提高气候变化适应性与减少温室气体排放同等重要。

3）尽管气候变化中存在着诸多不确定因素，政府还是必须履行自己作为水管理政策制定者的职责，提出可行的气候变化适应性对策，防患于未然。

4）在这个过程中，政府必须着眼于水管理政策的现状和发展前景，譬如人口的减少、青年人口的减少、人口的老龄化、土地使用的变化、投资能力的现状、设施的改善以及以往的水资源管理计划。

5）日本必须利用其成功的经验、项目和技术为国际社会减灾作出贡献。

（2）气候变化适应性对策的基本行动指南：

从长远来看，水资源管理是一个不断完善的过程，需要将气候变化适应性对策纳入其中，以期对自然灾害的变化作出及时响应。基本行动指南包括两个方面的内容：一方面要通过改善基础设施和完善社会结构实现灾害最小化，另一方面要提高灾害应急响应能力。

（3）基础设施和社会结构的完善：

1）确保基础设施的可靠性以抵御外部变化，充分利用现有设施并延长其使用寿命，以及修建新的基础设施。

2）除了要改进防灾减灾设施和完善风险管理措施外，还需要将土地使用、住房建设等的社会变化纳入到气候变化适应性对策中。

（4）灾害应急响应：

1）为了应对大范围的灾害事件，除了建设国家级大范围支持系统和灾害应急响应网络外，还需要强化社区协作。

2）考虑到气候变化引起的灾害频次增加和程度加重，需要联合调用工程措施和非工程措施，如加强洪水灾害管理、人群疏散转移、紧急救援、恢复重建和构建安全社区等。

（5）气候变化适应性对策的实施方式：

1）必须将资金集中在防灾减灾基础设施建设上以及人口、财产等密集地区。

2）由于气候变化预测具有不确定性，采取适应性对策是非常必要的，而且需要借助进一步的观察数据和研究结果来不断地修改和完善。

3）通过工业界、学术界和政府部门的协作，研究新的灾害影响评估方法及其应对策略。此外，还可将日本的经验、项目和技术传授给一些发展中国家。

4）通过大学与研究机构间的合作，有助于推动科学研究的发展，其研究成果也将体现在水管理计划中。

降低温室气体排放和适应气候变化就好比是一辆马车的两个轮子，二者缺一不可，这一观点已经得到了政府的高度认可。此外，上述讨论还表达了这样一个基本观点：尽管气候变化中存在着诸多不确定因素，政府还是必须履行自己作为水管理政策制定者的职责，提出可行的气候变化适应性对策，防患于未然。通过不断提升灾害管理技术以期为国际社会作出更多贡献，已经成为日本外交政策的一部分。

在基本行动指南中，提出了一些有价值的建议，譬如，充分利用现有工程设施、延长工程使用寿命、进行灾害区化、强调应急响应、注重科学研究以及优先投资灾害脆弱区等。河务局特别强调主动适应气候变化的理念，并在一开始就提出“从长远来看，水资源管理是一个不断完善的过程，需要将气候变化适应性对策纳入其中，以期对自然灾害的变化作出及时响应。”除了主动适应气候变化，各国政府似乎也别无选择。而问题的关键在于，当政府拟主动适应气候变化但同时仍延续现有的水资源管理制度时，这种适应性政策究竟能走多远？这需要在将来的讨论中进行阐述。