降低风险的有效对策研究

受病险水库数量、资金投入与体制等环境因素制约,目前我国水库管理中,被动性保留的不可容忍的风险巨大。由于风险是溃决概率和损失后果的乘积,而风险管理又是一个过程性的管理机制,要实现上述的风险管理目标,就要从风险管理制度建设、降低大坝溃决概率和减少溃决损失后果三个主要方面进行,通过工程措施与非工程措施的结合,来降低和转移风险。

5.2.1 加强风险管理制度

(1)规范风险评价,建立风险评价制度。目前,ANCOLD已制订并修订了风险评价导则,对其国内的水库大坝安全风险评价起到了积极的指导作用。我国也应建立起自身的风险评价规范或导则,规范风险评价内容及方法,同时,应在各有关管理部门配置人员,专门负责水库风险管理,加强风险管理各环节间的联系。

(2)加强风险评价基础应用研究。风险基础工作包括:风险标准、洪水淹没、生命损失、风险图绘制、风险区划研究、洪水保险等,是实施风险管理的基础与依据。风险标准是风险管理的目标,洪水淹没、生命损失是绘制风险图的基础,风险图又是风险区划的基础,它们相互影响,相互依赖,应加强研究,为风险管理的实施提供有效的技术支撑。

(3)运用风险分析技术,明确水库主要风险。经研究,我国土石坝的主要溃坝模式分为以下几类:①汛期漫坝。主要由于无泄洪设施或泄量不足、坝顶高程不足、闸门故障等引起的破坏。②汛期溃坝。由于溢洪道被冲毁或坝体滑坡引起的破坏。③汛期或非汛期坝体、坝基或坝下埋管渗透破坏。④地震引起的大坝溃决破坏。在管理中,应加强对汛后水库的经验总结,对工程暴露出的严重病险隐患进行总结,以指导下一步的工作。在进行风险分析时,要明确大坝的主要风险因素与溃坝模式,为下一步工作提供依据。

5.2.2 降低溃坝概率

(1)继续推进除险加固,强化工程建设质量。工程除险加固是现阶段我国降低大坝溃坝概率的最为有效的方式之一。由于先期建设质量差和标准低,后期投入不足,不少水库一直长期带病运行,工程隐患多,病险事故频发,造成汛期水库防汛压力巨大。现阶段应继续坚持这一有效措施。

在病险水库除险加固工作中,首先应对病险水库进行风险初步筛选,确定哪些水库需要除险加固。对需加固的严重病险水库,应进行风险排序,分清轻重缓急,确定优先加固顺序,以解决当前投资有限的难题。对优先列入除险加固的水库,应进行较详细的风险评估,确定工程的主要风险因素,在制定加固处理方案时,应按照严重性优先原则,优先保证加固坝群中的高风险水库或单一水库的主要风险因素得以处理。制订具体方案时,应根据风险—费用—效益分析,综合工程措施与非工程措施进行必要的优化,使大坝的溃决概率降低到可以接受的水平。在除险加固建设中,应强化建设质量与基础设施建设,做到投入一座,解决一座,保证除险措施的有效性。

(2)理顺工程管理机制,加大管理投入。推进水管体制改革,加速业主制度建设,明确与细化管理职责,实现大坝安全管理的正常化、正规化,对中、小型水库尤为重要;设专门的风险管理队伍以进行有效的管理,保障各环节的联系;建立利益共享机制,充分利用国家、社会、私营业主各方面资金,加大管理投入,也可以保障管理队伍人员的稳定性;建立社会效益补偿机制,对社会效益显著,而经济效益差的水库,进行相应的社会效益补偿。

(3)探索多元化管理形式,加强区域中、小型水库管理。在我国,中小型水库数量多,病险严重,管理上缺少资金投入和技术力量。据统计,水库溃决事故中,小型水库占96%以上,小型水库的安全是目前防洪保安体系中最薄弱的环节。管理中,可以根据实际情况,探索多元化的管理形式。如可以建立区域性大坝安全管理模式,负责区域内水库的安全检查、监测、分析,建立水库技术档案,定期评价大坝安全状况,制定大坝除险规划等技术工作,从而实现人力资源和技术资源的整合与优化,改变管理中技术力量薄弱的状况。引入社会资金的管理,改变目前除险资金没有固定来源的状况。

在汛期管理中,应长期坚持防汛行政首长负责制。这一制度,在汛期可以有效地协调各方面的关系,及时处理紧急事件,是经时间证明的,最为有效的降低风险的途径。同时应意识到,这种汛期管理方式是一种非常措施,我们的长远目标是要实现管理的正常化、正规化。

(4)促进管理技术和队伍现代化。管理技术现代化是典型的降低大坝风险的非工程措施。在现代管理中,及时了解、掌握工程运行环境及运行性态的信息,对保障工程安全、尤其是汛期工程安全具有非常重要的意义。对有条件的水库,可以通过利用现代先进技术,促进大坝安全管理。如建立可靠的综合水库水雨情测报系统、大坝工情测报系统及闸门自动监控系统于一体的水库大坝监控体系,通过实时掌握水库水雨情信息、大坝工作性态,可以在洪水调度中,在风险许可条件下错峰削峰,减轻下游压力;可以最大可能地利用洪水资源;可以及时发现大坝的薄弱环节,及时维护,降低溃坝事件的发生概率。

图5.6是大型水利工程实时安全调度系统的总体框图。该系统通过工程安全监测、水情测报、闸门监控等技术手段,实现了有关数据的实时采集、传输、处理,结合分析,对工程的安全做出实时评价,并据此对水库洪水调度方案进行实时评价,提供实时决策支撑。

(www.xing528.com)

图5.6　大型水利工程实时安全调度系统框图

管理现代化首先是管理人员现代化。风险管理作为一种现代管理方式,不仅依赖于技术、制度、环境等基础,更依赖于进行管理的人。可以说,管理的现代化,首先是人的现代化,只有强化风险意识,提高人员素质,才能保证先进技术及设施的有效利用,才能实现真正意义上的风险管理。

5.2.3 减少下游损失

(1)科学规划下游发展,调整土地利用及社会经济结构,提高风险承受能力。在洪水管理的理念下,人类应给洪水一定的时间与空间,做到承受适度风险时,既保证洪水有安全下泄出路,又能最大限度地减少损失。

1)科学规划下游发展,划分不同级别的风险区,调整土地利用结构,降低可能损失后果。制定相应的法律法规,并通过经济与行政手段,调整不同程度风险区内的人口及社会经济结构,避免下游风险区内的过度开发与利用,减少或规避潜在或不必要的风险。

2)下游保留必要的蓄、滞洪区及原有河道,提高行洪、抗洪能力。目前水库下游非法占地严重,原有的沟、河、湖泊、湿地系统遭到破坏,河道明显萎缩,行洪与抗洪能力严重下降。1998年大水后,国家对蓄滞洪区实施“平垸行洪、退田还湖”措施,有效地缓解了大江大河的防洪安全。事实上,对于水库下游防洪,尤其是重要大、中型水库,一般也应保留一定的蓄、滞洪范围;在没有可能的条件下,至少应尽可能保持原有河道,必要时应进行清障或拓宽控制段过水断面。

(2)建立科学合理的应急预案,完善应急救助措施。抢险在汛期保障生命安全及经济方面发挥了巨大的作用。在抢险中,我国取得了大量宝贵的资料、经验及应对紧急事件的经验教训,应加强总结交流,使之系统化、实用化,指导完善应急预案与应急救助措施。切实可行的应急预案与应急救助措施,能大大降低下游损失。

完善应急基础设施建设。相当部分中、小水库地处偏僻、交通不便、通讯不畅。仅通讯部分,据统计,全国有113座中型水库、7万多座小型水库没有通讯设施或设施不完备,分别占中、小型水库总数的4%和88%。许多水库只能通过烽火、鸣枪等手段示警。严重影响应急抢险和人员转移。应完善通讯、道路交通建设,保障基础环节的畅通。

在应急救助系统中,应尽可能利用现代科技技术,增强应急与救助能力。国家防办于1997年9月发布了“洪水风险图制作纲要”,2003年又编写了《水库防洪应急预案编制导则》,为制定科学合理的防洪预案提供了有力的支持。各流域水库应根据自身情况,编制水库防洪风险图及防洪预案,为建立科学的应急救助系统提供基础。

(3)合理运用风险处理方式。首先应通过风险评估,明确大坝管理中的主要风险因素,在清楚风险后果的基础上,选择主动承担风险或采取相应的对策。回避风险是目前风险处理中普遍采用的一种方式,包括:①完全回避,即风险过大时拒绝风险的发生。如汛期空库或降低水位度汛,其消极方面是放弃了可能可以利用的水资源。②中途放弃,即环境变化时中止已承担的风险。如大坝风险不满足风险标准,而且降低风险措施费用与取得的效益非常不相称时,可将大坝降等,甚至报废退役。何时、如何选择回避风险成为目前解决兴利与防洪矛盾的突出的研究课题。③转移风险,即将风险转嫁他方。国外的主要方式是洪水保险,这一方式既可以转移风险、降低管理者的损失,又可以利用保险方提供的服务,以有效检查水库管理存在的隐患,降低溃坝概率。中国目前尚无有效转移风险的方式,但已开始洪水保险的试点工作。

(4)加强教育宣传,强化公众参与。风险区内公众的广泛参与是风险管理顺利、有效实施的根本保障。只有通过宣传教育,提高风险区内公众的风险意识,在管理中积极引导公众参与,风险管理才能发挥应有的作用。

5.2.4 小结

风险管理是大坝安全管理的有效工具,可以有效降低大坝风险。在我国大坝风险突出的现状下,建立与下游公共安全相协调的大坝风险管理,具有突出的现实意义。

在现阶段,应继续病险水库的除险加固工程措施建设;加强水、工情基础设施等非工程措施的建设与有效利用;坚持汛期防汛制度。在管理中,应逐步推进风险管理体制,可以通过立法和市场手段,调整和降低风险;建立与完善预警及应急救助系统,加强教育宣传;在此基础上,构建综合系统规划,建立并完善应急管理体系,形成一个风险分担、利益共享的运行机制,真正起到有效降低风险的作用。