城乡规划行政诉讼的范围与管辖探讨

1）城乡规划行政诉讼的受案范围

司法审查的有限性首先体现在受案范围的确定上。“行政诉讼的受案范围是法院与其他国家机关解决行政争议的权限划分，是司法权监督行政权的边界，也是行政诉讼权的行使边界”（朱新力等，2012）。行政诉讼受案范围的确定是国家从法律原则、现实因素、管理方式综合考虑的结果。“确立行政诉讼的受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题”（章剑生，2008）。2014年修改的《行政诉讼法》已经将受案范围由过去的“具体行政行为”改为“行政行为”，受案的范围由8类扩大至12类，并在第五十三条中增加了规范性文件的附带审查。所谓“规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期反复适用并具有行政约束力的各类行政文件”（程琥，2015）。这反映了中国的司法制度更加关注公民基本权利的保护。

对照2014年修订的《行政诉讼法》，城乡规划领域的行政诉讼范围主要是五类：①建设项目的行政许可。对申请行政许可、城乡规划主管部门拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对城乡规划主管部门做出的有关行政许可的其他决定不服的事项。②建设项目的行政处罚。对行政机关做出的责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收违法所得、没收违法收入、罚款、查封现场、强制拆除等行政处罚不服的事项。③城乡规划编制单位的行政处罚。对城乡规划主管部门对城乡规划编制单位做出的限期改正、停业整顿、罚款、吊销资质证书、承当赔偿责任等行政处罚不服的事项。④经过行政复议的行政行为。对建设项目行政许可、建设项目行政处罚以及对编制单位的行政处罚的行政复议不服的事项。⑤城乡规划行政行为所依据的规范性文件的附带审查。修订后的《行政诉讼法》增加了第五十三条，即“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。

2）城乡规划行政诉讼的管辖(www.xing528.com)

“行政诉讼的管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工”（朱新力等，2012）。行政诉讼管辖既明确了行政相对人针对不同的行政争议应当向哪个法院提起诉讼，也明确了法院对行政争议所具有的审判权。管辖分为级别管辖和地域管辖两种规则，级别管辖是上下级法院受理第一审案件的权限分工，而地域管辖则是不同地域受理第一审案件的规则。新的《行政诉讼法》第十四条规定“基层人民法院管辖下列第一审行政案件”和第十八条规定“行政案件由最初做出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”。因此，建设项目的行政诉讼原则上由城乡规划主管部门所在地的基层人民法院管辖。但是，起诉行政复议的，由复议机关所在地的人民法院管辖。

新的《行政诉讼法》将受案范围由具体行政行为改为了行政行为，并且在第五十三条中明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”基层人民法院在受理具体行政行为或者是一般性的行政规定时，是否可以对地方人民政府批复的城乡规划以及其他人民政府制定的行政规范进行审查？而新的《行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：对国务院部门或者县级以上地方人民政府所做的行政行为提起诉讼的案件。”这里出现了一个问题，基层人民法院在受理具体行政行为的行政诉讼时，附带性受理的人民政府批准的规范性文件或者行政规定的行政诉讼则是中级人民法院第一审的事项。