建设项目行政诉讼参加人的优化方案

1）行政诉讼原告与资格

行政诉讼的原告，“是指以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求保护其合法权益，从而引起行政诉讼程序发生的当事人”（朱新力等，2012）。行政诉讼是一种被动的权利救济制度，只有原告才能提起行政诉讼程序。新的《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》中的原告包括了公民、法人和其他组织，是一个宽泛的概念。作为原告，在行政诉讼中既享有起诉、委托代理、提供证据、申请保全证据、申请回避、申请查阅变更庭审笔录、上诉等诸多权利，同时还应承当遵守诉讼规则，履行法院做出的判决、裁决等义务。

但是，并不是所有人都可以成为原告。新的《行政诉讼法》第二十五规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织，有权提起诉讼。”这里规定了原告的两个基本资格：①原告必须是法律关系中行政行为的相对人；②原告与行政行为在法律关系上存在利害关系。由于空间性的存在，建设项目司法审查的原告资格是一个值得研究的问题。城乡规划中的利益关系，不仅涉及行政主体与行政相对人，还包括建设项目的空间性影响到了相邻关系，以及建设项目的利益相关人。凌维慈（2010）认为，“在城乡规划行政诉讼原告资格问题之下，隐藏着保障建设工程周边居民合法权益及防止滥诉和司法成本过高等诸多价值”。因此，应当合理界定原告的类型与资格。

涉及建设项目的行政诉讼主要分为三类：①行政相对人，也就是行政许可、行政处罚的接受方。这是行政主体做出的行政行为损害了行政相对人的合法权益的情形。②建设项目相邻人，也就是建设项目周边居民的相邻权保护不符合法律规定。这是行政主体的行政行为违反法律规定而损害了相邻关系人合法权益的情形。③建设项目利益相关人，也就是建设项目潜在的业主。建设项目在获得行政许可后才能预售，也就是行政许可不可能造成潜在业主的利益损失。为此，一般签订购买合同的潜在业主不具备原告资格，除非行政主体在潜在业主与建设主体签署了购买合同之后，不依法更改已经生效的行政许可，造成了该业主合法利益损失的情形。

2）行政诉讼被告与资格

行政诉讼的被告，是指由原告指控的，所作的行政行为侵害了原告的合法权益，并经人民法院通知参与应诉的行政机关。新的《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出行政行为的行政机关是被告。”并不是所有承担行政管理的组织都具有被告资格，确认被告的三个规则包括：①行政行为的行为主体必须是一个法律、法规、规章授权，具有法定职能的行政机关；②一个可诉的行政行为应在法律上具备行政行为成立的要件，并对原告的合法权益产生影响；③行政机关必须获得法律、法规、规章独立授权并对外承当其所做出的行政行为的法律责任。(www.xing528.com)

在城乡规划的行政诉讼中，涉及建设项目行政诉讼的被告主要包括：①法定的城乡规划许可主体。这类情形主要包括县以上各级人民政府城乡规划主管部门、立法授权的镇人民政府。②做出行政处罚的行政主体。这类情形主要包括县以上各级人民政府城乡规划主管部门、地方立法授权的城管执法主管部门、乡和镇人民政府。③经过复议的复议机关。这类情形主要包括县以上各级人民政府、设区市人民政府以上城乡规划主管部门和地方立法授权的设区市的城管执法主管部门。④委托行使行政权力的主体。对于非法律授权的被委托机关做出的规划许可、行政处罚所产生的诉讼，即使以被委托机关的名义做出，被告仍为委托的行政机关。⑤批复各类规范性文件或者行政规定的县级以上人民政府。虽然，行政机关相对于公民、法人或者其他组织具有天然的优势地位，但是，在行政诉讼中原告与被告的法律地位是平等的。

3）第三人及其他

行政诉讼中的第三人是指在行政诉讼中，与被诉的行政行为具有法律上的利害关系，并经申请或者人民法院通知参加的公民、法人或者其他组织。新的《行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第三人在法律上具有独立的上诉权，如果人民法院在案件判决中增加了第三人的义务或者减损了第三人的利益，第三人有权提起上诉。

在建设项目的行政诉讼中，存在三类第三人：①原告型第三人。原告型第三人是指享有诉讼权的公民、法人或者其他组织没有在法定期限内起诉，而是参加他人提起的行政诉讼的第三人。这种情形可以是第三人与行政行为具有法律关系，或者第三人与原告之间具有民事法律关系。②被告型第三人。被告型第三人是指应当作为被告参加诉讼，但因原告没有指控，而被人民法院通知参与相关行政诉讼的行政机关。这种情形是行政行为与两个以上行政机关相关，例如，城乡规划主管部门和参与乡村建设规划许可证核发的乡、镇人民政府。③证人型第三人。证人型第三人则是指由人民法院通知参与查明案件事实，并与行政诉讼相关的第三人。这种情形是第三人证据的真实性影响到诉讼的结果。例如，在城管执法部门的行政处罚的诉讼中，需要城乡规划主管部门对所提供的依据做进一步的证明。