公共管理学的内涵及其关键要素

公共管理(Public Management)从产生意义上来讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织(NGO)为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。现代公共管理与传统公共管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供优质服务，而且更应当强调公平，因为公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础^[4]。

公共管理的内涵界定众说纷纭，不同学者在不同的时代背景下有着不同的理解。综合国内外学者对公共管理的界定，我们认为，公共管理是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共产品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系^[5]。

公共管理的构成要素包括：(1)公共管理的主体，主体是多元的，以政府为核心、非政府的公共部门为重要补充、在私人部门和公民积极参与下的公共事务治理主体及其组成的网络体系；(2)公共管理的直接对象——公共事务，从人到物，从有形到无形，公共事务涉及的范围极其广泛；(3)公共的资源和手段，在公共管理的过程中，公共管理机构需凭借组织相应的资源、调动必要的手段，实现管理目标；(4)公共管理的环境，任何公共管理总是在一定的环境中进行的，特定的环境决定公共管理的特定特质、目标和方向。(www.xing528.com)

从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，本质是公共性、服务性。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性；二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。此外，为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃褊狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化^[6]。