风电、光伏项目的核准与备案流程及注意事项

风电、光伏项目在取得项目核准/备案前置文件后，方可申请办理项目核准/备案文件。项目投资主体在申请办理项目核准/备案手续时，应关注审批部门的审批权限，避免越权审批。在取得项目核准/备案文件后，应在规定的时间内开工和竣工，避免项目核准/备案文件失效，如核准/备案事项在核准/备案后发生重大变化时，还需要及时向原审批机关提出申请，获得审批机关的准许。

1.风电项目的核准文件

(1)风电项目的核准

风电项目的核准权限经历了一个下放的过程。根据《政府核准的投资项目目录(2004年本)》，关于风电站的核准，总装机容量5万kW及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由地方政府投资主管部门核准。之后，2011年8月25日《国家能源局关于印发风电开发建设管理暂行办法的通知》(国能新能〔2011〕285号)第十六条规定：“风电场工程项目按照国务院规定的项目核准管理权限，分别由国务院投资主管部门和省级政府投资主管部门核准。”

从2013年开始，风电项目的核准权限下放至地方政府。2013年5月15日《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2013〕19号)中明确，企业投资风电站项目核准权限从国家发展改革委下放地方政府投资主管部门。在随后的《政府核准的投资项目目录(2014年本)》和《政府核准的投资项目目录(2016年本)》中，风电项目均由地方政府核准。在实践中，具体的项目核准机关，在不同时期、不同省份，情况均有不同。如江苏、山西等地均已实际将审批权下放，由当地市级发改部门进行项目核准。因此，在项目前期开发阶段应向相关政府部门进行咨询，明确项目核准机关的层级和权限，避免主管部门超越权限进行核准。

《国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》(国能发新能〔2018〕47号)和《国家能源局关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》(国能发新能〔2019〕49号)，均明确今后风电项目除分散式风电项目外需通过竞争性配置方式确定开发主体。

(2)核准文件内容

风电项目的核准文件通常会写明目标项目的名称、建设地址、建设装机容量、项目计划总投资额、资金来源、建设时间、核准文件有效期、核准文件的延期等内容。

(3)核准文件的效力

《企业投资项目核准和备案管理条例》第十二条规定：“项目自核准机关作出予以核准决定或者同意变更决定之日起2年内未开工建设，需要延期开工建设的，企业应当在2年期限届满的30个工作日前，向核准机关申请延期开工建设。核准机关应当自受理申请之日起20个工作日内，作出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过1年。国家对项目延期开工建设另有规定的，依照其规定。”《风电开发建设管理暂行办法》第十九条规定：“项目核准后2年内不开工建设的，项目原核准机构可按照规定收回项目。风电场工程开工以第一台风电机组基础施工为标志。”同时，《企业投资项目核准和备案管理条例》第十八条规定：“实行核准管理的项目，企业未依照本条例规定办理核准手续开工建设或者未按照核准的建设地点、建设规模、建设内容等进行建设的，由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款，属于国家工作人员的，依法给予处分。”因此，风电项目取得核准文件后，应在核准文件有效期内开工建设，如无法在核准有效期内开工建设的，应在核准有效期内申请延期，并在延期后的有效期内开工建设，避免核准文件超期失效。风电项目核准后若超过两年未开工建设也未按规定取得延期批复文件，或者在延期后的有效期内仍未开工的，均可能发生项目核准文件失效的风险，同时可能遭受行政处罚。

2.光伏项目的备案文件

(1)光伏项目的备案(www.xing528.com)

《政府核准的投资项目目录(2004年本)》制定时国内光伏发电尚未启动，因此2004年的投资目录中并未将光伏发电项目纳入核准目录。虽然按照法律法规规定，光伏发电项目未纳入核准目录则采用备案即可，但在实务操作中，国内早期的光伏发电项目，不管是光伏电站项目招标还是金太阳工程，其项目投资审批采用的都是核准制。2013年8月29日国家能源局颁布的《光伏电站项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕329号)明确规定：“省级能源主管部门依据国务院投资项目管理规定对光伏电站项目实行备案管理。”自此，光伏电站项目管理已由核准制进入了备案制时代。

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》及《企业投资项目核准和备案管理办法》的规定，除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。即地面光伏电站项目具体的备案机关由各省级政府制定的本行政区域内的项目备案管理办法予以明确。目前，大部分省份已将备案权限进一步下放至地(市)或县(区)级。

针对工商业分布式光伏发电项目，《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》(国能新能〔2013〕433号)第十条规定：“省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。具体备案办法由省级人民政府制定。”另外，《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能〔2014〕406号)明确：“建立简便高效规范的项目备案管理工作机制。各级能源主管部门要抓紧制定完善分布式光伏发电项目备案管理的工作细则，督促市县(区)能源主管部门设立分布式光伏发电项目备案受理窗口，建立简便高效规范的工作流程，明确项目备案条件和办理时限，并向社会公布。”即工商业分布式光伏发电项目的备案权限可下放至市县(区)能源主管部门，具体备案办法由省级人民政府制定。目前，大部分省份分布式光伏电站的备案权限已下放到了县(区)一级。

针对户用分布式光伏电站项目，《国家能源局关于印发分布式光伏发电项目管理暂行办法的通知》(国能新能〔2013〕433号)第十二条规定：“对个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。不需要国家资金补贴的项目由省级能源主管部门自行管理。”《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》(国能新能〔2014〕406号)明确：“对个人利用住宅(或个人所有的营业性建筑)建设的分布式光伏发电项目，电网企业直接受理并网申请后代个人向当地能源主管部门办理项目备案。”即户用分布式光伏电站项目可直接并网，由电网企业进行登记，并由电网企业集中代个人向当地能源主管部门办理项目备案。

(2)备案文件内容

光伏项目的备案文件通常会写明目标项目的名称、建设地址及面积、总装机规模、上网方式、项目估算总投资额等内容。

3.严禁买卖核准/备案文件、擅自变更投资主体等

针对风电项目，根据《企业投资项目核准和备案管理办法》第七条“项目核准机关对项目进行的核准是行政许可事项”的规定，风电项目的核准为行政许可事项。又根据《中华人民共和国行政许可法》(简称《行政许可法》)第九条“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让”的规定，依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。同时，《风电发展“十三五”规划》第四部分第(五)点规定，国家规范风电项目投资开发秩序，杜绝企业违规买卖核准文件、擅自变更投资主体等行为。除不得实施买卖核准文件、擅自变更投资主体等行为外，《企业投资项目核准和备案管理条例》第十一条规定：“企业拟变更已核准项目的建设地点，或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当向核准机关提出变更申请。”风电项目核准时的股权结构、建设位置等内容有较大变更的，也应向核准机关提出申请。

针对光伏项目，依据《国家能源局关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》(国能新能〔2014〕445号)第六点“禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案”的规定，备案后未并网的光伏项目投资主体不得变更，如的确需变更投资主体的，需征得原备案部门的同意并重新备案。另外，《国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》(国能新能〔2014〕477号)中明确：“申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主(作为控股方)投资开发为目的，能够按照规划和年度计划及时开展项目建设。对于不以自己为主投资开发为目的，而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。在光伏电站前期工作中企业间正常的技术服务和商业合作应依法合规进行。出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。项目实施中，投资主体发生重大变化以及建设地点、建设内容等发生改变，应向项目备案机关提出申请，重新办理备案手续。”

《国家能源局关于印发新建电源项目投资开发秩序监管报告(新能源部分)及工作要求的通知》(国能监管〔2015〕384)明确倒卖项目开展前期工作批复文件(俗称“路条”)和项目核准/备案文件以及擅自变更项目重大事项的行为涉嫌违法，并要求对倒卖“路条”及核准/备案文件等违法违规行为，采取责令限期整改、将出让方投资主体纳入不良信用记录、取消可再生能源电价补贴、依法给予行政处罚并予公开通报等方式处理，对涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。

项目公司应尽量在项目核准/备案前确定投资开发主体，报主管部门核准/备案后，根据核准/备案文件的要求开展建设、开发工作。项目开发建设过程中确需变更项目投资主体或项目公司股权发生重大调整的，应按照核准/备案的相关规定，及时办理变更手续，待核准/备案机关许可后再进行股东变更。另外，虽然风电、光伏项目倒卖“路条”、核准/备案文件以及擅自变更项目重大事项已经被国家能源局和各省、市发改委所明令禁止，但项目并网后的股权转让是正常的商业行为，因此可以在项目并网后再收购，变更投资主体。