数据割据导致信息孤岛的优化方案

执法碎片化的状态下，部门分工过细，表现为分割执法、分段执法。部门只注重自己的执法任务，不会对整个流程负责、也无人对执法的整体效能负责。我国信息资源的管理体制同行政机关执法各部门体制一样，处于部门分割，各自为政、相互之间缺乏横向联系的状况。执法信息按照地理位置和部门分割在多个部门，导致信息沟通的成本急剧上升。信息技术出现之后，很多执法部门都拥有自己的网站和数据库，按照行业建立了自己的执法信息系统，但业务的办理仍然处于分割状态，缺乏互联互通、集成整合。电子政务中信息技术的应用在相当程度上加固了原有部门之间的分割局面，形成一个个的信息孤岛。由于执法体制的原因，许多资源中心处于封闭状态，信息化建设条块分割，严重制约着信息共享的发展。“条块分割”的管理体制下，地方政府形成“纵强横弱”的信息资源配置格局，即政府部门在上下级之间有很好的信息共享机制，但横向的跨部门信息资源共享机制很少，出现一个个各自为政的“信息孤岛”。这样的信息化建设其实是对传统执法流程的一种固化，只是披上了一件现代化的外衣而已，并未改变传统行政执法的格局，其结果是“形成了一个科层化的电子政府。尽管部门对于传统体制的弊端感同身受，也都具有不同程度的合作需要，但基于传统体制的强大惯性，很难实现自我的改良”。[20]

执法信息不能共享的主要表现是：同一个部门的内部机构之间、各个部门之间、各执法系统之间，相互隔离，不能互联互通，此处有一个早期的典型例证可深刻地说明此种现象的存在。2002年，国信办选择了北京、杭州、深圳和青岛四个城市开展工商、税务和质监部门的企业基础信息共享试点，发现了数量惊人的偷税漏税企业，其中北京17 648 户、杭州11 718 户、深圳84 724 户、青岛近5 万户。[21]这些企业在工商部门注册后，既不去质监部门赋码，也不去税务部门登记就开张营业了，税务部门根本不知道它们的存在。比如市场监管部门在行政审批中扮演着非常重要的角色，很多事项需要它的前置审批，但市场监管部门的事项办理信息与数据无法与相关部门共享。笔者曾经进行过调研，市场监管部门强调自己内部有一个系统，这个系统与其他部门的系统不能对接，这样市场监管部门的信息就无法与其他部门实现共享，导致很多执法事项分散处理的局面无法得到根本性改变。因此不管办什么事情，都需要公众提交信息资料，而不是通过执法信息共享来获取申请人的信息资料，这样反而助长了申请人提交虚假的材料，增加审核机关的工作量，导致执法出现错误成本，影响执法效果。公众在事项办理过程中，往往需要重复填写大量的基础信息表单，影响办事效率，如居民购房产权证需要到多个部门办理，但填写的基础信息表单却存在50%以上的重复，出现了较为严重的信息浪费。[22]这充分反映出执法无法适应信息化要求的现实窘境。让数据多跑腿，让群众少跑路，这是信息化时代政府公共服务的努力方向和显著标志。如今政府线上线下服务融合力度加大，然而多数部门依然是“各搭各的网络平台”，“各建各的网上服务大厅”，链接不够，兼容不足，互联互通更是难上加难，不能使“互联网+”与大数据的优势充分得以释放。

还有典型的交通运输执法，执法对象具有很强的跨区域流动性、分散性特征，提升了执法的复杂性和难度，有效的执法信息共享有助于掌握车辆和从业人员的信息，发现和锁定违法行为。在执法信息化建设的浪潮推动下，各地交通运输执法部门纷纷建立了执法信息系统，但各种信息系统仍处于孤岛状态，缺乏纵横方向互联互通的信息共享，从而大大制约了执法效能。[23]政府信息部门对所拥有的相关信息资源采取垄断方式，从而很大程度上限制了主管部门的整体管理水平，社会服务能力以及处理应急事务的能力。(www.xing528.com)

在理想状态下，执法信息化建设将打破传统政府部门之间的界限，使部门林立、条块分割的结构关系发生改变，逐步形成与信息社会相适应的组织结构。政府通过数据的治理，将超越立足单个监管机构的传统模式，借助数据的流通共享实现全景式的立体化监管。但是，不管是信用监管还是大数据监管，信用信息的收集和汇聚以及海量数据的处理，均面临跨部门、跨地域的数据信息共享困境。尤其是当前以部门导向与属地化推进为模式的大数据监管，在缺少协作互惠与中央协调的背景下，反而可能会进一步加剧“数据孤岛”现象。可以说，“机构碎片化、部门利益冲突与条块分割等诸多‘内部行政法’问题，仍然是当前政府数据治理中的突出问题”。[24]

信息孤岛的存在，也使得当前广泛运用的信用监管和联合惩戒呈现出局限性。尽管政府信用治理如火如荼，但信用信息有效共享才是实施信用监管和联合惩戒的前提条件。联合惩戒必然要求政府部门之间要打破信息壁垒，实现信息共享，方可实现多部门的联合信用惩戒。信用监管作为当前事中事后监管体系的重要手段，理想层面上能够通过市场主体的全景大数据，提前进行风险预判与监管倾斜，进而达成数字信息时代下行政效能的最优解，但实践中却较难实现机构部门之间信息数据的汇聚集中。[25]所以，目前来讲，推进信用监管最大难点仍在于数据归集，这其中，部门间的数据共享壁垒、纷繁复杂的组织协调与数据冲突是主要障碍。[26]