理顺法院与特邀调解组织的关系

1.立法明确法院与特邀调解组织间的关系

立法上应当明确法院在与特邀委托调解组织与调解员的关系中，居于主导地位。如前所述，实践中，协助人参与调解并不认为在履行协助义务，而法院对拒绝协助者也无法予以处置，主要原因也在于立法上没有明确法院的这种主导地位。笔者认为，应当在立法上明确在委托调解与特邀调解中，法院对特邀调解组织与调解员的主导地位与指导作用。法院特邀的其他调解组织与人员，在委托调解或特邀调解中，应当接受法院指导。只有这样，才能有效协调特邀调解组织及调解员与法院间的关系，真正发挥委托调解与特邀调解的作用。

实际上，关于法院与社会调解组织与个人间的主导地位，《民事诉讼法》已经作出了规定。《民事诉讼法》第95条规定：“人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。”可见，协调法院调解，是特邀调解组织与调解员的法定义务，这实际上已经包含了法院居于主导地位的内容。

2016年最高人民法院《特邀调解规定》进一步明确了法院与特邀调解组织或调解员间的这种指导关系。根据该规定，法院应当整合特邀调解资源，建立特邀调解管理系统，统一分类建立数据库。此外，建立特邀调解联动协同机制、定期会议制度。加强指导，提高特邀调解分流能力。针对特邀调解中，法官指导不及时、不到位等问题，该规定要求各级法院对特邀调解工作做好全程指导、加强专业指导、完善常态指导。高级人民法院、中级人民法院要加强对辖区内特邀调解工作的指导督促，对于调解中存疑、虚假等问题，法官可作出相应的实体法律指引。以上规定内容，明确确立了法院与特邀调解组织或调解人间的关系，并具体表明了法院主导地位的内容，即特邀调解名册管理、调解工作全程指导、专业上指导、常态化指导等。

2.正确理解法院的主导地位

法院对于特邀调解组织以及调解员的调解工作，发挥指导作用，但并不宜具体指挥个案调解工作。调解组织虽附设于法院，但仍具有相对独立性。例如，如何消解法院和人民调解组织合作中存在的症结，是法院调解社会化面临的一个问题。应当说，人民调解网络的庞大是我国现代调解的一大优势，正是借助于人民调解网络，法院得以顺利开展特邀调解。然而，在法院和人民调解组织的合作中，存在要么不配合，要么完全依附的问题。因此，在强调法官主导性的同时，应当避免法院的主导性过强，避免使人民调解组织处于辅助地位，避免两者的关系太过亲密，忽视人民调解的独立性和社会性的问题。法院的指导，更多的是对特邀调解员，联合调解组织开展培训；通过立法修改完善特邀调解的操作，重塑法院和特邀调解员的关系，保障调解员的独立调解。^[18]实践中，法院调解法官一般不参与特邀调解员的具体调解工作，仅在调解员遇到疑难问题需要帮助时给予指导。此外，指导法官的工作重点是对调解协议进行审查把关，以防止欺骗性调解和违法调解。笔者认为，以上做法既体现了法院的主导地位，对委托调解进行了必要监督，又保证了委托调解的相对独立性，值得肯定。

3.不同阶段中法院与委托调解组织间地位不同(www.xing528.com)

笔者认为，法院在委托调解中的主导地位，应当区分诉前委派调解，与诉讼中所进行的委托调解，法院在其中地位和作用适当有所不同。例如，在诉讼中的委托调解及特邀调解中，由于案件属于法院，委托调解和特邀调解组织所起的是一种协助作用，法院的指导更强、更紧密一些。而对于诉前的委托调解，推广建立法院附设调解模式，法院居于主导地位的同时，由于案件尚未属于法院，因此应注意发挥受委派的特邀调解组织与个人的独立性。

这里应当指出的是，法院在委托调解中的主导地位，指的是在先行调解以及诉讼调解中，法院委托调解情况下，法院具有主导作用，并不等同于法院在大调解中居于主导地位。法院在党委领导的大调解中，居于参与地位，这一点毋庸置疑。此外，在非法院附设调解模式下，即法院调解在与其他没有委托合作关系的非讼性质的行政调解、行业调解、专业调解、人民调解等关系中，法院调解与后者并行，各自独立。但作为解决纠纷的最后一道防线，法院在多元化纠纷解决机制中发挥主要作用。

4.加强对委托调解的监督

如前所述，实践中，由于委托调解案件范围宽泛、数量庞大，而指导调解的法官数量极为有限，因此，出现了指导法官疏于对特邀调解员调解进行指导的问题。由于并不了解调解过程，以及不接触当事人等限制，而仅仅对于调解达成的协议进行书面审查，调解法官往往并不能对调解的真实性与合法性作出准确判断，使调解协议的审查往往成为走形式。一般来说，只要是调解员移送审查的调解协议，指导法官均予以核准通过，制作法院调解书。而实践中，特邀调解员违法进行调解，以及纵容或者过失造成当事人恶意串通侵犯第三人合法权益，达成虚假调解协议的案例时有发生，法官对此也是多有担忧。而有的调解法官在审查调解协议时，由于态度比较认真，向调解员多问一些问题，了解一些情况，反而招致调解员的抵制、不配合，认为是法官干涉太多，既然委托了，就应该由调解员独立调解。

因此，法院委托调解应加强对特邀调解员的监督，除了从总体上掌握调解员资格、名册外，对于调解过程也应适当关注。调解员的独立具有相对性，不能放任不管。此外，明确法院在委托调解中的地位，理顺法官与特邀调解组织与调解员间的关系，也有助于加强法官对委托调解的指导与监督。法院与特邀调解组织与调解员间是委托与被委托的关系，后者的案件来源于法院的委托，并且调解的结果，尤其是当需要转立案制作法院调解书时，法院要对调解结果负最终的责任。因此，特邀调解组织与调解员的调解仅具有相对独立性，法院有权进行监督。针对当前法院对委托调解监督薄弱的问题，应当加强对委托调解的监督。