责任承担制度及行政首长责任

任何一种权力都内含着义务，即职责，职责的行使都应以责任作为制约条件和规范方法，权力与责任的统一是法治的必然要求。除了完善程序机制、监督机制外，在各司其职的权力实施范围内健全责任机制是整个“两法衔接”机制的有力保障。行动负责人必须对自己行使权力所带来的各种后果承担相应的责任，包括政治责任、道义责任和法律责任。从法律上说，以责任制约权力就是通过法律规范来明确规定权力主体对其行为应负的法律责任，并通过一整套具体制度予以落实和保障。责任制度的确立，有利于增强行政机关、司法机关、监督机关及其工作人员依法执行公务的自觉性，在法律规定的范围内行使人民赋予的权力。^[10]

具体方式可参照目前世界各国均普遍推行的行政首长负责制。行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任，这是一种适合于中国行政管理、政府机关工作的责任制。不可否认，在我国现行领导体制下，行政首长负责制的运行还有一定的缺陷，形成诸如政令不通、上行下不效、行政效率不高等现象。例如，对于我国矿难频发这一情况，中央政府的治理决心不可谓不大，除了全国人民代表大会通过《安全生产法》，国务院还制定了大量法规，下发了许多对矿山整顿和检查的通知，但矿难仍有增无减，2020年我国已发生多起煤矿重大事故，仅陕西一省就发生两起，共死亡15人。不可否认，在具体行政执法中占有一定决定权的领导人是“两法衔接”责任机制建立的主要针对对象。目前，“两法衔接”工作中没有明确规定衔接不利的责任，只在某些地方性法规中存在一些规范力并不强的细则。在健全“两法衔接”机制的同时，明确各环节的责任归属可以从消极层面推进“两法衔接”。具体而言，相关责任承担制度应该包括两部分，第一部分是履行职权范围内义务的责任。在一项完善的衔接机制中，各个衔接部分应各司其职，各部分共同运转，达成衔接工作的顺利进行，因此，各部分的实际功能就是责任人的职权范围，领导人应在其机制功能的范围行使职责。第二部分是法律责任。它是指行政首长违反法律规定的情形，应依法承担相应的责任，包括行政责任、刑事责任等。

从我国领导负责制的实施环境看，《宪法》规定中国是中国共产党领导下的多党合作制，地方各级人民政府都在党委领导下工作，同时，《中国共产党章程》规定地方党委集体决定重大问题，因此，行政首长并非政务一言堂，党内监督同样存在推进监督机制和责任机制的必要性，如本单位纪委权力来源于同级党委并依附于党委，很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约。监督机制的隐患易导致行政首长负责制在实施过程中产生问题，解决的方法是借鉴民主生活会的形式，定期开展“两法衔接”工作回报与相关汇报、会议的制度，厘清工作思路的同时，形成组织内、部门内的良好监督形式。(www.xing528.com)

综合来看，“两法衔接”的责任机制是一种提升行政执法机关与刑事司法机关工作效能的机制，是各部门领导对其权力范围内的组织、调动、运营工作负责的管理制度。当然，为确保该项机制功能的实现，还必须使相应规范与法律监督机制相协调。