我国新信访条例的实质性规定与纠纷解决程序要求

设置信访制度的目的究竟是什么？是为了解决纠纷还是实现党和政府联系群众的政治需要？这是确定信访制度定位的首要问题。

何谓纠纷解决？有学者研究认为：社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含以下层次：（1）化解和消除冲突；（2）实现合法权益和保证法定义务的履行；（3）法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；（4）冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现。^[1]笔者以为可以此作为我们分析、衡量和评判纠纷解决机制的标准。在现有的纠纷解决机制中，诉讼可以也应该实现以上的全部四个层次。而某些解决机制，如人民调解，则大概只能做到解决冲突的第一个层次。这样的分析并不是要说明各种解决机制的优劣。笔者也不认为不同的纠纷解决机制存在优劣之分。如果某一个解决机制只能实现解决纠纷的第一个层次，那是因为一个社会存在着只需要实现第一个层次功能的社会冲突。恰当地将不同的解决机制运用于不同的社会冲突领域，正是现代社会发展多元化的需要。

依照《信访条例》，以及目前信访机构的工作方式，信访机构处理信访的主要工作方式是转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径。^[2]而转送给有权处理的机关后，《信访条例》第32条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。”相对于原来的信访条例没有对于受转送的机关如何对信访事项进行实质处理的规定而言，新条例的这一规定是对于信访处理结果的实质性规定。但是“予以支持”在当下我国的法律语境下是什么意思？这里的“对有权处理的行政机关”只是对信访事项有权处理的机关，纠纷最终真正得到处理还需要去督促有关机关或者单位执行。其解决纠纷的实际效果尚存疑问。依《信访条例》现有的要求与其实际运作，依然很难判断信访机构可以实现解决纠纷的目的。实践中，信访所起的作用更多地表现在舒缓社会冲突方面。(www.xing528.com)

但是，从运行特点上分析，信访又具有一定的纠纷解决机制的特点。纠纷解决机制的特点是个案处理，其运行遵循着的是投诉、受理、处理以及告知处理结果等程序，运用听证、开庭、调解等手段，以及由处于中立地位的裁决者进行处理、拿出处理方案的做法。我国信访条例具有纠纷解决机制所需要具备的某些特点，尤其是新的信访条例，在原来条例的基础上增加了一些对纠纷解决的程序上的要求，如处理期限、结果告知的规定等。

另一种可能是将信访工作的目的定位于党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，倾听群众呼声的群工部门（这里暂且称其为群工部门）。正如《信访条例》第1条开宗明义地阐释条例目的时所称“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。这样的定位意味着信访机构的职能就是联系群众，宣传政策，而非解决纠纷。如此，就应该建立广泛吸纳群众建议和意见的机制，如方便的来信制度、对行政机关建议和意见的分类处理制度、对优秀建议的奖励制度等。如作此定位，信访条例就不应当规定投诉与处理，不应当规范个案处理，而应当加强对行政复议、行政诉讼等规范化、制度化的纠纷解决机制的制度建设和效果宣传，提升其社会职能，充分发挥其作用。