行政诉愿制度改革的主要内容

我国台湾地区诉愿制度的改革方向与韩国行政审判制度的改革基本类似，都是往准司法化的诉愿程序迈进。虽然我国台湾地区学界对于是否应司法化以及在多大程度上在组织和程序方面都司法化存在一定的争议^[31]，但《诉愿法》最终修订的结果还是在很大程度上体现了准司法化的改革方向，尽管其司法化的程度与韩国行政审判制度仍存在一定的差距。具体言之，我国台湾地区诉愿制度改革主要包括如下几个方面。

首先，改革诉愿审议委员会的成员构成，以增加其公正性。原来的《诉愿法》只要求组成人员“以熟谙法令者为原则”，通常都由行政机关的公职人员担任。1995年《诉愿法》修订后，法律开始要求诉愿审议委员会组成人员必须有三分之一以上由社会公正人士、学者及专家组成。1998年进一步修订后的《诉愿法》进一步明确规定，除了诉愿审议委员会“组成人员以具有法制专长者为原则”外，还要求其“由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一”，同时要求“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之”。

1998年《诉愿法》对于诉愿审议委员会成员构成的规定无疑在很大程度上提高了其中立性和公正性，这也是我国台湾地区诉愿制度改革带来的最大变化之一。不过，与韩国《行政审判法》规定的行政审判委员会的构成相比，我国台湾地区并没有要求参与诉愿审议的诉愿审议委员会成员中，来自行政机关以外的社会人士占多数，并且其对社会人士的资格除了“具有法制专长”外也没有其他的具体规定。此外，与韩国《行政审判法》明确要求裁决机关必须尊重行政审判委员会的议决不同，我国台湾地区的《诉愿法》对于受理诉愿的行政机关与诉愿审议委员会的关系并没有任何规定，因此就法律规定本身言之，我们对于诉愿审议委员会在多大程度上具有相对于受理诉愿的行政机关的独立性无从判断。当然，我国台湾地区学界的通说还是认为，依照1998年《诉愿法》的整体精神，尤其是有关诉愿审查委员会采取多数决而毫无例外的规定，应认为行政机关的首长无论对本机关职员之兼任委员者，还是对外界遴选的委员，均不得影响其独立判断，只有这样解释，才能保证诉愿审查委员会的公正性和公信力。^[32]但尽管如此，1998年《诉愿法》没有明确确认诉愿审议委员会与接受诉愿的行政机关的关系对诉愿审议委员会独立行使职权还是不可避免带来一定的不确定性。

其次，在诉愿审理程序上最大的变化是加强了言词审理的力度。原《诉愿法》完全奉行书面审查的原则，但修订后的《诉愿法》使得言词审理成为重要的审理方式。1998年《诉愿法》第63条规定，“诉愿就书面审查决定之。受理诉愿机关必要时得通知诉愿人、参加人或利害关系人到达指定处所陈述意见。诉愿人或参加人请求陈述意见而有正当理由者，应予到达指定处所陈述意见之机会”；第64条要求“诉愿审议委员会主任委员得指定委员听取诉愿人、参加人或利害关系人到场之陈述”，第65条又进一步规定，“受理诉愿机关应依诉愿人、参加人之申请或于必要时，得依职权通知诉愿人、参加人或其代表人、诉愿代理人、辅佐人及原行政处分机关派员于指定期日到达指定处所言词辩论”。这些规定都确认，诉愿人可以申请采用言词审理方式，诉愿人或参加人请求陈述意见而有正当理由时，受理诉愿机关还应予陈述意见之机会，受理诉愿机关也可以依职权决定采用言词审理方式审理诉愿申请，甚至可以实行双方当事人的“言词辩论”，1998年《诉愿法》第66条也规定了双方当事人实行言词辩论的程序。(www.xing528.com)

言词审理方式的采用无疑增加了诉愿审议程序的准司法色彩。不过，从我国台湾地区1998年《诉愿法》的上述规定可以看出，言词审理并没有成为一项原则。它仍然规定“诉愿就书面审查决定之”，虽然在诉愿人有正当理由申请陈述意见时，诉愿受理机关应给予此机会，但当面口头陈述意见并没有成为诉愿人理所当然的权利。即便诉愿人获得口头陈述意见的机会，要求原行政处分机关派员参加言词辩论也没有成为受理诉愿机关的法律义务。正是从这个意义上说，我国台湾地区的诉愿制度在准司法程序上不仅与1962年日本《行政不服审查法》有一定差距，而且与韩国1985年《行政审判法》更是差距较大，因为1962年日本《行政不服审查法》就已明确确认如果审查申请人提出申请，行政机关必须赋予其通过口头陈述意见的机会，而韩国的《行政审判法》则明确采取类似诉讼的审理程序。

再次，在确认诉愿人的程序性权利方面也得到了更大的保障。1998年《诉愿法》除了确认诉愿人可以向诉愿受理机关提出要求口头陈述意见，与原行政处分机关进行言词辩论的申请外，还确认诉愿人或参加人有权向受理诉愿机关申请调查证据，申请鉴定，申请勘验，申请提取其他文书或其他对象；有权提出证据书类或证物；有权申请阅览、抄录或影印原行政处分机关交给受理诉愿机关的据以处分之证据资料，受理诉愿机关对此非有正当理由，不得拒绝；不仅如此，1998年《诉愿法》还确认，诉愿人或参加人对受理诉愿机关于诉愿程序进行中所为之程序上处置不服者，可以并同诉愿决定提起行政诉讼，从而使得诉愿申请中的程序性权利能够得到司法的有效保障。因此，总体而言，1998年《诉愿法》对诉愿人和参加人的上述程序性权利的规定还是比较细致、完善的，在有些方面还超过了日本的《行政不服审查法》的规定。

最后，除了上述内容外，我国台湾地区1998年《诉愿法》在其他方面也有一些改革措施。例如，1998年《诉愿法》废除了旧法行之多年的再诉愿程序。根据旧《诉愿法》的再诉愿程序，在不服诉愿决定的情况下，必须提出再诉愿申请，只有在不服再诉愿决定的情况下，才能提起行政诉讼。这种全面的强制性再诉愿程序可以说在全世界范围内也是很罕见的，即便日本1962年《行政不服审查法》规定的再审查请求也完全难以与之相比，因为日本的再审查请求是以法律存在特别规定以及对行政机关依其他行政机关的委托作出的行政行为不服时为限。在诉愿程序的公正性得到很大程度提升以及司法对行政的监督力度日益加强的背景下，我国台湾地区1998年《诉愿法》全面废除了这种再诉愿程序。此外，新《诉愿法》也确认诉愿人原则上经由原处分机关提起诉愿，因此可以避免诉愿人在辨认诉愿管辖机关方面出现困难，从而为诉愿人提出诉愿提供了方便。