行政复议制度改革：公正与效率的平衡

行政复议是一种有别于行政诉讼的行政救济制度，与以公正为核心追求的行政诉讼不同，传统上行政复议制度将效率作为其核心的价值追求。但随着提高行政复议的公正性成为行政复议制度改革一种普遍的趋势，如何平衡行政复议的公正与效率的关系就成为各国和各地区在行政复议制度改革中都非常关注的一个问题。

英国在保障行政复议的公正性方面是走得比较彻底的一个国家。自从1957年弗兰克斯报告以来，一直将推行行政裁判所司法化、提高行政裁判的公正性作为其改革方向。2007年《裁判所、法院和执行法》的通过标志着行政裁判所司法化全面完成。但这种以司法化为取向的改革并没有让行政裁判所成为完全与法院一样的司法机关，英国行政裁判所的改革试图让裁判所在获得类似法院那样独立地位的同时仍然保持裁判所传统上一直具有的经济、便捷、简单、快速以及具有专门知识优势的优点。

里盖特报告就主张将行政裁判所打造成对裁判所的用户而言经济、便利、简单的“用户的裁判所”，“非正式、简单、效率、合比例”应该成为其核心特征。为此，它主张裁判所在任命人员时除了必须具备的法律专业人员外，还应根据裁判所的具体类型和具体需求任命很多具有特定专业知识的非法律专业人员。为了保证裁判所能够保持其简单、便利、费用低廉等优点，里盖特报告特别强调将裁判所锻造成一个“对用户友好的系统”，要求行政机关和裁判所应该确保用户在裁判所程序的各个阶段都能获得所需的建议和支持，如免费的法律咨询与法律援助。英国政府最后也基本按照里盖特的报告对行政裁判所制度进行改革，在确保行政裁判所独立性的同时，实现了行政裁判所机构的简化和统一，在保持其公正性的同时极大地增强了其对“用户”的服务功能。

美国1946年《联邦行政程序法》确立的行政裁决制度改革方案也典型体现了对行政裁决公正与效率的平衡。该法通过确立行政机关内部的追诉与裁决职能分立原则，保障听证审查官的独立性以及赋予当事人一系列听证的程序性权利，确保行政裁决的公正性。但在行政程序方面，除了以审判型的正式听证以及必须根据机关的听证记录作出裁决的正式裁决之外，美国行政法也仍保留了不要求行政机关根据听证记录作决定的非正式听证。美国将正式听证主要限于涉及公民和企业重大利益的一些事项以及通过非正式裁决无法解决的事项，而将其他事项适用非正式程序裁决。这种依据事项不同适用不同类型裁决程序的做法以及非正式程序裁决大量存在的做法无疑体现了既注重公平又兼顾了效率的原则。(www.xing528.com)

东亚两个国家和我国台湾地区的行政复议制度在很多方面具有较大的相似性，通过多年的改革它们都在不同程度上提高了行政复议机构的独立性以及行政复议程序的公正性，不过其力度存在一定的差别。总体而言，韩国在制度设计上最重视行政复议机构的独立性和公正性，我国台湾地区和日本渐次之。不过无论是哪个国家和地区，其在行政复议程序设计上都在不同程度上体现了对效率的追求。韩国《行政审判法》为了确保行政复议的公正性采用了准司法程序，但其仍然保留了一些有利于保留行政复议快速、简易特征的一些程序，如行政审判虽然以口头审理为原则，但其仍保留采用书面审理方式，即便当事人申请口头审理的，在行政审判委员会认为只能以书面审理时仍然可实行书面审理；行政审判原则上采取非公开主义。我国台湾地区在保留书面审理方面与韩国有些类似，但其相对更注重书面审理以及由此带来的更高效率。例如，根据我国台湾地区1998年《诉愿法》，言词审理并没有成为一种原则，虽然在诉愿人有正当理由申请陈述意见时，诉愿受理机关应给予此机会，但当面口头陈述意见并没有成为诉愿人应然权利。即便诉愿人获得口头陈述意见的机会，要求原行政处分机关派员参加言词辩论也没有成为受理诉愿机关的法律义务。此外，日本2014年的行政复议制度改革也非常注重效率问题，其通过取消异议申诉与审查请求的区分、实行复议种类的一元化，简化了复议程序；允许行政不服审查机关基于当事人的意见等理由不向行政不服审查委员会征求意见；2014年的改革虽然在当事人口头陈述时加强了复议程序的对抗性，但法律仍然将是否实行这种对抗性程序交由审理员自由裁量。所有这些规定都是试图防止随着行政复议公正性的提高而对行政复议效率构成太大的影响。

当然，公正与效率在很多情况下往往难以兼顾。法院的司法程序公正性最强，但其效率性相比行政复议来说通常比较低，而法国、德国以及东亚两个国家和我国台湾地区的传统行政复议制度有效率，但其公正性却严重不足。以提高公正性为核心的行政复议制度改革也不可避免会给效率带来一定的影响。最关键的是要根据本国和本地区的情况做到公平与效率的平衡。比较东亚两个国家和我国台湾地区的行政复议改革，总体而言，韩国和我国台湾地区在兼顾公平与效率方面要比日本稍微强一些。日本2014年的改革在提高行政复议的公正性上步伐迈得不如韩国和我国台湾地区大，但确立的有关审理员与行政不服审查委员会二阶段审查制度确实有些架床叠屋的味道。这样容易导致公正性提高有限，而效率却受到很大影响的结果。也正因如此，2008年的修法草案在提出此方案时就受到比较强烈的批评。改革完成后，也有日本学者指出，“从行政不服审查制度的整体来看，并不能保持确保公正性要求和确保简易迅速性要求的平衡。因此，并不能充分发挥行政不服审查制度的优势，行政不服审查制度在制度间竞争方面形势严峻。”^[30]