司法改革的司法公正与效率保障

杨荣新^[1]1　张晓茹^[2]2

董必武同志既是伟大的马克思主义者和无产阶级革命家，又是杰出的法学家。他不仅对中国人民的解放事业和伟大的共产主义事业作出了卓越的贡献，还对我国的法制建设呕心沥血，深入研究，在许多方面作出了重要论述。董老浩瀚渊博的法学思想是遗留给我们的一份极其宝贵的财富。如今我国正在进行司法改革，提出了司法公正与效率的宏伟目标。重温董老的诉讼法思想，对我国的司法制度建设，仍然具有十分重要的意义。

司法公正与效率是司法改革的热点问题。效率是个中性词，有高、中、低之分，目前我国司法也是有效率的，只是较低而已。当前倡导“司法公正与效率”，“效率”实际是指高效，要求全国司法工作既要公正，又要高效。如何保障司法公正与效率，专家学者、实务界人士从不同角度不同层面进行研讨论证，仁者见仁、智者见智。本文吸取董必武诉讼法学思想之精髓，从司法独立、诉讼程序、司法人员素质等方面加以论证，整体把握和系统构架司法公正与效率的保障机制。

一、司法独立对司法公正与效率的保障

董必武同志曾多次指出，中国共产党要从整个原则、方针、政策对司法工作实行领导，但党政要分开，党、政和司法要分开，司法审判要依法独立而不受行政干预。董老的基本思想是:人民法院独立进行审判的基本涵义是法院专门于审判工作，不受行政机关的干涉，党对法院工作的领导是方针、政策的领导。1957年3月18日，董老在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中说:“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么?”^[3]董必武同志在最高人民法院第六十六次党组扩大会议上指出，法院判决案件不应受当事人威胁的影响，“在我们执行职务时，如果怕当事人自杀，就不敢下判或者不按照法律判决，那是不对的。”^[4]董老关于人民法院独立进行审判的思想和论述是正确的，对我们今天的诉讼法制建设深具启示意义。历史是向前发展的，我们需要继承和发展董老对法院独立审判涵义的理解，并为真正实现司法独立进行深入的思考。

我国由于体制等方面的原因，现行法律所确立的司法独立原则不能得到有效的实现，影响了司法公正和司法效率的实现。因此，在我国司法改革过程中，必须进一步明确司法独立的科学内涵及其评判标准，寻找实现司法独立的有效的、可行的路径。当然，司法独立并不是司法改革的终极目标，这一目标的实现是为了实现司法改革的价值目标即司法的公正和效率。也可以说，司法独立是实现司法公正和效率的前提条件，或者说是司法公正和效率的基本保障机制。

司法独立的结构性要素有哪些，理论界有不同的观点。笔者认为应包括法院的独立、法官的独立和审判活动的独立。其中法院和法官的独立是审判活动独立的保障，审判活动独立是法院和法官独立的落脚点，因此，司法独立的实现是一项复杂的系统工程，既要保证司法机关的相对独立，又要保证法官的独立。具体来说，法院在审判业务上应独立于权力机关、行政机关等。但由于体制上的弊端，实际很难做到。就法院与权力机关来讲，现行的各级法院都是由相应的同级权力机关产生的，接受同级权力机关的监督是完全应当的、有益的，但权力机关特别是其组成人员，不能对人民法院的具体案件的审判业务，进行“监督”和影响，也就是说“个案监督”是不可行的，会对法院独立进行审判造成负面影响。就法院与行政机关而言，财政经费、人事管理依赖和受制于地方政府，很容易出现司法权的地方化、司法的地方保护主义。就法院与地方党委而言，在现实生活中，也有党委直接干预具体案件的现象，是与司法独立的要求不符的。基于以上分析，我们主张总体上实行垂直的管理体制，切断地方法院与地方政府的人、财、物上的联系。党的各级组织不要直接参与办理具体案件，也不能在司法机关办案过程中向其发指示。法官独立是指法官在依法进行个案裁判时，不受任何外界力量的不当干预。法官独立应包括法官的职务独立、身份独立和内心认识独立，这就需要一系列的保障机制。

二、诉讼程序对司法公正与效率的保障

董必武同志强调依照法定的程序办案，重视程序法的作用。他指出:“工厂有操作规程，我们办案子也有操作规程，那就是诉讼程序。按照程序办事，可以使工作进行得更好，更合理，更科学，保证案件办理正确、合法、及时，否则就费事，甚至出差错。”^[5]董老通俗易懂地阐明了依照诉讼程序办案的必要性和重要性，即“使工作进行得更合理、更科学”，“保证案件的正确、合法、及时”。同时，我们可以悟出董老已深入浅出地指明了诉讼程序是司法公正与效率的有力保障。董老还对轻程序现象提出了批评:“审判程序的规定是要体现人民法院组织法的各项制度，调节审判过程中的各项活动，以保证判决正确同时又尽可能的迅速。有些法院没有认识程序的意义，把它看作是形式问题而不予重视。这种看法同不重视法院组织法的各项制度一样，必须迅速纠正。”^[6]

董必武同志十分重视总结审判工作经验，构建刑事诉讼程序和民事诉讼程序。为了给国家立法机关草拟刑事诉讼法提供实际资料，规范诉讼程序，使审判人员依程序办案，提高审判质量，董必武同志提出由最高人民法院刑事审判庭的领导，在1957年第一季度带领两个工作组，分赴北京、天津、上海、南京、杭州、济南、沈阳、长春、哈尔滨等十四个城市，收集各高级人民法院和中级人民法院的现行审理程序资料。在对这些诉讼资料进行研究之后，最高人民法院于1955年7月草拟了《关于北京、天津、上海等十四个大城市高、中级人民法院刑事案件审理程序的初步总结》。该总结实际上是一部刑事诉讼法的雏形。与此同时，由最高人民法院民事审判庭的领导带领的两个工作组奔赴北京、天津、上海等十三个大城市高、中级人民法院进行调查研究，写出了《关于北京、天津、上海等十三个大城市高、中级人民法院民事案件审理程序的总结》，其主要内容都体现在现行民事诉讼法中。这既表明了董必武同志重视诉讼程序的建设，也为后来立法机关制定刑事诉讼法和民事诉讼法奠定了坚实的基础，对诉讼程序理论的确立与立法作出了先导性的贡献。

改革开放以来，随着我国法制建设的不断加强，现已具有较为完备、系统的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法三大程序法，可以说在程序问题上做到了有法可依。但在审判实践中重实体轻程序的陋习依然没有杜绝，“有法不依”现象时有发生。因此，我们应以司法改革为契机，注重程序。既要注重理论界和立法界尽可能地构建公正、科学的诉讼程序，又要注重司法实务界严格遵循诉讼程序，以实现司法公正与效率。笔者认为，应从以下几方面着手:

(一)落实公开审判制度，正确解决公开审判制度实施过程中遇到的问题

在古代专制的诉讼制度下，诉讼活动基本上是封闭的，统治者借助于这种封闭的程序实行司法专横擅断，强化审判的恐怖和威胁，以达到偏私的目的。近代资产阶级革命中，公开审判被作为实行诉讼革命的口号之一得到了倡导。它既是保护诉讼公正的程序要素，同时也被视为司法审判民主化的一个表征。我国解放后，董必武同志曾说:“法院主要是搞好审判”，“公开审判是审判活动的重心”，“什么叫公开审判呢?……法律规定的形式是公开审判，开庭要公开，准许旁听，要传唤当事人到庭，事先要把案情通知当事人，让他准备公开的辩论。”“……旁听不像看马戏一样，开庭有开庭的规矩，如果不经过一定的程序，就把案子判了，那么这个判决就是违法的。”^[7]“公开审判案件才能使审理过程得到群众的监督。”^[8]董老的关于公开审判是审判活动重心的法律思想对刑事、民事、行政诉讼法的制定起到了理论指导作用。在当今日益注重司法公正的时代，更强调在审判中尽力做到公开。这种公开，除了董老强调的那些内容以外，还允许新闻单位公开录音、录像，以适当方式向社会报导。所有这些，可以说是董老主张的公开审判的法学思想的继承和发展。可见，董老强调的公开审判是审判活动的重心的诉讼法律思想，具有高瞻远瞩的意义。^[9]

我国的现行法律确认了公开审判制度，但由于认识上的偏差以及客观条件的限制，这一制度未能得到真正的、有效的贯彻与落实，有碍于司法公正、效率价值的实现。最高人民法院于1999年10月20日颁发的《人民法院五年改革纲要》将进一步完善独立、公正、公开、高效、廉洁、运行良好的审判工作机制，作为人民法院的总体改革目标之一，并将今后几年的审判方式改革的主要内容确定为“落实审判公开原则”。经过几年的努力，审判方式改革成绩显著，主要表现为，先定后审现象有所改善，逐步强化庭审功能，在一定程度上发挥了公开审判的优越性。但公开审判尚存在许多问题，集中表现在以下两个方面:

第一，审判过程的公开还不彻底。我们认为公开审判制度的构成要素应是系统的、丰富的，应包括案件的法庭审理过程中举证、质证、认证公开;庭审中法官的心证公开;判决公开;向当事人、社会公开等内容。实践中，当事人当庭举证、质证做到了公开，而法官的认证、自由心证的形成做得较差。有不少法官把庭开完了，对法庭上争执的证据、事实以及谁是谁非，概不表态，宣布休庭，实则闭庭，以后就再不开庭了。法官闭庭下来认证、评议和制作判决书，而后，把判决书送达了事。而有些判词又很简单，只讲结果，不讲理由，不讲对当事人提出的证据怎么认定?对某些质证过的证据不提，判决的理由和根据也不讲清，笼统曰“事实清楚、证据确凿”，没有说服力，人心不服，所以有些地方只做到“公开审判让说话，法官闭庭断是非，一纸判决定输赢”，暗箱操作阴影仍然存在。^[10]我们应正确全面理解公开审判制度的内容，不仅要做到允许群众旁听，允许新闻记者报道等形式意义上的公开，还要做到举证、质证、认证、法官心证、判决等实质意义上的公开。

第二，新闻媒体报道带来的负面影响。人们精心地设计了诸多程序制度，共同支撑司法公正的大厦。但任何一项制度都具有局限性，这种局限性，一方面体现在它不是万能的，必须与其他制度相配套才能发挥应有的功能，另一方面体现在它往往利弊兼具，在适用上需要掌握适度，如果推向极端，其作用有可能走向反面。我们现在讨论公开审判也应当注意这一点。^[11]比如新闻媒体报道在实现审判公开的同时，又可能对另一重要的法制原则——司法独立构成威胁。德国学者曾将司法独立具体化为八个方面，其中一项即明确规定“独立于新闻舆论”。实践中，新闻工作者常常过多地强调新闻自由，对司法活动的报道往往超越了法律的界限，甚至在片面追求轰动效应、提高收视率的利益驱动下，媒体可能会对某些案件的情节过于渲染或妄加评论，从而对法官判案形成强大的舆论压力和心理负担。在舆论穷追猛打下，法庭审判已失去公正审理的程序保障，最终导致司法不公。媒体监督与舆论压力对司法公正的促进作用，是有目共睹的。但媒体舆论可能对司法造成的消极影响也不能不引起我们的反思。在媒体监督与司法公正的关系上，如何寻求法律所保护的各种权益之间的平衡，是法学界和新闻界需要共同研究的重要课题。

(二)兼顾程序的简易化与正当化，优化诉讼程序以达到司法公正与效率的目的

董必武同志在《论加强人民司法工作》一文中指出，司法工作中存在的另一个严重问题，就是积案。对于积案，老百姓怨言甚多，如四川省一个县有农民说:“在国民党当政时打官司要钱多，在共产党掌权时打官司要寿长。”这里所说的“要寿长”，就是说打官司的时间拖得很长，寿短就没有希望了。为了解决上述存在的严重问题，董老要求采取的主要措施之一是，“法院应该简化自己的办事手续，打破陈规，改变作风”。^[12]我们可以看出董老为了减少积案、提高诉讼效率，提出了简化诉讼程序的论断。这对我国当前解决诉讼案件迅猛增长与有限司法资源之间的矛盾提供了新思路。在此仅从民事诉讼方面加以说明。

20世纪60年代以来，西方国家乃至整个世界开始了新一轮的民事诉讼制度改革。这次改革的主要内容是简化诉讼程序，建立小额审判制度。改革的目的是降低诉讼成本，解决日益增多的诉讼案件和国家有限司法资源的矛盾，使诉讼制度满足新的社会需求。我国民事诉讼法一向遵循便利人民群众诉讼和便利人民法院办案的两便原则，诉讼程序相对简便易行，且在普通程序外，还规定有简易程序。但为了适应新的形势发展的需要，笔者认为应当兼顾程序正当化和简易化，进一步优化诉讼程序，以更好地实现诉讼公正和高效。简易的诉讼程序有利于提高诉讼效率，这是一个很容易被接受的命题。但程序的正当化是保证程序公正乃至实体公正的有效要件。因此，民事诉讼程序的正当化应是我们改革的基本方向。这一方向应该适用于所有的民事诉讼程序，而不仅仅是民事诉讼普通程序。我们不是要走普通程序“正当化”与简易程序“简易化”这背道而驰的两条路，而是在普通程序和简易程序中都要追求程序的正当与简洁。两种程序的改造只有侧重点的不同，在基本思路上是一致的。^[13]

1.完善审前准备程序。我国《民事诉讼法》第113条至第199条规定了法院及当事人于审前所应进行的准备活动，但是并未形成一个完整的审前准备程序。这些准备活动过分强调法院的诉讼行为，而很大程度上忽略了当事人的作用，法院与当事人之间很难充分地沟通诉讼信息，尤其是遇到复杂的案件，不能准确地确定争点。为了明确案件的争点和证据，法院免不了要增加开庭的时间与次数，诉讼迟延的现象也就不足为奇了。消除上述弊端的必要措施是改造和完善我国的审前准备程序，基本思路应当是，从建立和完善整理争点程序入手，扩大审前准备程序的功能。在法官的引导下，给予当事人充分提出主张，提出证明材料的行为空间，由当事人确定争点，决定审判内容。需要注意的是，并非所有的案件都进入完备的审前准备程序。审前准备程序的设置目的并不是为了增加程序环节，而是要简化程序。因此，哪些案件进入完备的准备程序，由当事人请求，法官决定。那些简单明了，证据充分的案件，可以经过必要的准备后开庭审理，那些比较复杂、争议较大的案件进入完备的审前准备程序。^[14]

2.进一步落实庭审方式改革。应继续通过强调当事人举证、质证的作用，提高法官的认证能力，强化庭审功能，调动当事人参与诉讼的主体性和积极性，达到查明案件事实、明辨是非责任的目的，以提高办案效率。应建立举证时限制度。通过设置提供证据的期间，为双方当事人创设进行诉讼行为的平等机会，实现诉讼过程上的平等;同时，实行举证时限制度，可以有效地防止那些故意不提出证据，滥用其权利随时提出新证据来拖延诉讼的行为。法律只能给予纠纷双方以公开的诉讼机会，而不能为保证一方诉讼权利的完全行使，允许其随时提出证据引起再次开庭或者二审及再审来拖延诉讼，这对另一当事人来讲是极不公正的。也会增加诉讼成本，降低诉讼效益。

3.改革上诉程序。上诉程序是补救第一审人民法院的裁判瑕疵的救济程序，上诉审制度建立和运作的效果直接影响裁判的公正性。我国民事诉讼法所规定的上诉程序存在着一些不足甚至缺陷，尚不能充分实现司法的公正与效率价值。我们认为应从以下两方面着手加以优化:(1)科学处理第一审和第二审的关系。法律应当明确规定在第一审所为之诉讼行为，在第二审也有效力;严格限制当事人在二审期间提出应在一审中提出的证据;在二审期间，法院只能就当事人上诉请求的有关事实和适用的法律进行审查。(2)可以考虑建立有限的三审终审制。采取一系列措施与其配套，如规定第三审原则上实行法律审，限制三审上诉的案件范围，允许越级提起第三审上诉等。

4.扩大简易程序的适用范围，增加小额事件诉讼程序。我国划分简易与普通案件的标准过于原则，在司法实践中难以操作，应借鉴国际上通行的做法，以数额作为主要划分标准。同时，再明确列举一些适合适用简易程序的事件。此外，应允许普通案件的当事人以合意的方法来适用简易程序。另外，我国目前采用的简易与小额事件合一的审判程序，完全没有体现小额事件的审理特点，违背了民事纷争的程序设置应与案件类型相适应的特点，是应当予以改革的。但怎样改革，值得深入研究。笔者认为，建立简易事件与小额事件诉讼各自独立的审判程序，使小额事件有更为简易的程序，既符合当今世界的发展潮流，亦符合诉讼的内在规律。当然，对简易与小额事件如何分立，还需要我们做好充分的理论准备和实际调查。

5.优化督促程序等特殊程序，提高其适用率。为适应改革开放和发展社会主义商品经济的需要，我国民事诉讼法增设了督促程序。但是督促程序的运行效果并不好，在很多地方，督促程序形同虚设，用督促程序处理的案件数量很少，有些法院干脆停止了督促程序的适用。究其原因，主要是因为现行督促程序立法上存在着缺陷。比如，立法对债务人行使异议权，没有具体条件限制，致使债务人凭借无理的异议也能轻而易举地使支付令失效，致使债权人又要另行起诉。这样不仅使债务不能得到及时的清偿，反而将简单的纠纷转化为双重程序来解决，既增加了当事人的讼累和法院的工作量，也加重了债权人的经济负担。针对此种问题，应健全支付令异议证据审查制度提高督促程序的适用率及运行效果。另外，还应填补督促程序的立法空白，规定督促程序中申请人败诉后又在普通程序中胜诉时，被告应赔偿从支付令失效到判决执行时原告的经济损失。

(三)完善审判监督机制

合理的制约与监督是诉讼公正不可或缺的元素。为保证各项审判制度的落实，董老特别注重法院自身的审判监督。他说:“关于审判监督问题，就法院系统来说，表现在各级人民法院院长对本院审判工作的监督。最高人民法院对全国各级人民法院审判工作的监督和上级人民法院对下级人民法院审判工作的监督。人民法院组织法制定的审判工作监督制度，对于保证办案妥当，或者及时发现和纠正错判案件，有着极为重要的意义。”“上级人民法院除了依照审判监督程序对下级人民法院进行监督外，还相当广泛地采用了抽查案件总结经验的办法，来指导下级人民法院的审判工作;同时，在抽查的案件中，如发现有错判的案件也及时按照法律程序进行改判。这样做，不仅及时地发现和纠正了错误，而且提高了审判工作人员的政策思想水平和法律科学知识，对进一步提高办案质量，有着积极的意义。”“人民法院的审判工作还受到来自广大人民群众的监督，在几年以前，各级人民法院就建立了处理人民来信和接见人民来访的工作，这是我们审判工作群众路线的一个重要方面。人民群众积极地协助人民法院核对证据事实，还对某些判处不当的案件提出意见，这就使人民法院有可能在更大的程度上，避免和减少错案的发生。”^[15]

“关于处理申诉问题，处理申诉案件，是法院与群众密切联系的形式之一，是实行审判监督的重要方法之一。……这是一项很重要的工作。”^[16]

董老提出了制约审判工作的几个方法:一是公开审判，辩护人出庭辩护，检察员出庭支持公诉;二是当事人对第一审判决不服的，提起上诉;三是检察长提起抗诉;对于已经发生法律效力的判决，如果发现有错误，本法院院长，上级法院，检察院都有监督权。^[17]

归纳总结以上精辟论述，我们不难发现董老已阐明了审判监督的四种重要类型或途径，即法院监督、检察监督、上诉程序的监督和公众监督。这为我们今天的审判监督机制支起了基础性的框架。为了保证司法公正和提高司法效率，我们需要进一步完善和优化这些监督方式。

1.法院系统的监督

我国目前法院系统内部自身的监督主要表现为提起再审程序。我国《民事诉讼法》第177条规定，各级人民法院院长和审判委员会对本院已生效的裁判，最高人民法院对各级人民法院已生效的裁判，上级人民法院对下级人民法院已生效的裁判均可发动再审。通过现行《民事诉讼法》颁行10多年来的司法实践来看，保留法院发动再审权弊端很大。主要表现为，人民法院依职权决定再审违背了民事诉讼“不告不理”的原则，是对当事人处分权的侵犯，同时也违背了判决既判力的基本理论。因此，取消人民法院依职权发动再审的渠道在学术界已基本达成了共识。

2.检察监督

我国现行法律确立了检察机关对审判的监督地位。检察机关对民事诉讼进行审判监督的方式仅为对有错误的生效裁判提起抗诉。但这一制度在司法实践中难以有效地运作，民事检察工作开展非常困难，检、法之间的摩擦时有发生。对此理论界和实务界纷纷为民事检察监督工作献计献策，当然也是众说纷纭，莫衷一是。我们认为，在私法自诉的范围内纯粹或主要牵涉公民、法人的私人利益案件，人民检察院不能发动再审，当然也不宜提起或参加诉讼，因为人民检察院参与一般民事案件，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。但是，对于侵犯公共利益或违反公序良俗的民事诉讼，检察机关根据案件性质、情节、社会影响可以在诉讼的任何阶段参与诉讼，以履行其法律监督职能，对于一些有重大影响的或者涉外的民事案件，人民法院认为有必要也可以通知检察机关参与诉讼。这不但符合国际惯例，而且有现实的紧迫感。因为我国现在有许多严重侵蚀国家利益、公共利益的案件，在这些案件中，国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起诉讼或再审，而且赋予检察机关对这些案件的广泛的民事检察监督权，不仅能维护国家公共利益，而且对于发现犯罪分子、惩治腐败等社会丑恶现象也是大有裨益的。

3.上诉审的制约

上诉审的监督制约作用是显而易见的。根据法律规定，我国实行两审终审制，就是为了上级审监督下级审，防止和纠正某些法官有意和无意发生的错误，这是从制度上防止和纠正一审裁判的错误，从而实现司法公正。当然，目前我国的上诉程序也存在着缺陷和弊端，是需要进一步改进的。

4.公众的监督

公众监督是指公众通过旁听庭审或通过新闻媒介等途径了解诉讼，并对司法行为作出评价。我国人民司法的本质决定了对司法的公众监督应当予以重视，董老提到的“审判工作群众路线”与这里所说的公众监督具有异曲同工之效。在美国很早就有公民权运动的组织，在全美范围内形成了由志愿者组成的“审判观察团”，从一般市民的立场去旁听审判，并进而进行批评和提出改进意见，推动了司法改革的运动。由于我国长期以来法院未能将审判公开原则落到实处，导致公众对司法活动的监督受到制约，再加上公民的法制意识比较薄弱，一些公民对与己无关的事情漠不关心，社会公众对审判活动的监督作用未能充分发挥。因此，落实公开审判制度，加强对全体公民的普法教育，提高其法律意识是我国公众监督的努力方向。(www.xing528.com)

三、司法人员素质对司法公正与效率的保障

优良、科学的诉讼程序和审判制度，如果没有与其相匹配的高素质司法人员来实际操作的话，司法的公正与效率也难以保障。因此，司法人员素质是重中之重。建国初期，我国司法队伍不仅人员数量有限，而且专业素质水平较低。董老十分重视司法队伍建设，培养专门司法人才，以提高诉讼质量和效率，用董老的话来讲就是要“解决人的问题”。“我们过去判错案件还不完全因为没有法律依据，其中原因之一是遇到具体案件，不能恰当地运用法律。所以说有了法，还必须具备起码的法律科学知识的人去运用，否则就不可能不判错案。这是个比立法更不易解决的问题。……因此，要解决人的问题，须靠各方面的努力。”^[18]当时司法工作中存在着严重的积案问题，董老认为解决此问题的重要方面之一，就是“提高办案的能力”。“至于怎样提高，这应该采取一些具体办法。假使我们办案人的能力不强，又不提高，积案现象也不可能改变。”^[19]董必武同志作为新中国政法工作主要负责人，在培养司法专业人才方面倾注了大量心血。他关心对旧司法人员的改造，更关心新中国司法人员的培养和教育、训练司法人员并作出了贡献。大量法学专业人才及时充实到全国各级审判机关、检察机关中，大大提高了司法机关的司法、执法水平，错捕、错判的案件数量大幅下降，积案问题有所缓解，诉讼质量和效率有了明显提高。董必武同志这一重要思想和实际做法，对我们今天的司法改革意义深远。“徒法不足以自行”，实现司法公正和效率的一个关键问题还是人的问题，人的素质问题。

法律的生命在于实行，现代法治的基本要求之一在于将实体法确认的权利、义务，通过司法机关和司法工作人员，转化成公正、公平、公开的诉讼实践活动。在这一转化过程中，司法工作人员的法律意识和专业素质水平的高低，在很大程度上决定着一国法治的实现程度。^[20]改革开放以来，随着我国法治建设的加强，司法机关的人员急剧增加。但由于缺乏科学、民主的用人制度和人事体制，有相当数量的司法工作人员不适应工作需要。目前司法部门的进入渠道主要有三个:一是直接从学校录用应届毕业生，包括法律专业的也包括非法律专业的;二是从社会上招聘和从其他机构调入司法工作人员;三是接收复转军人。我国法官过低的专业素质及其非专门化的养成制度，与法治进程的需要极不适应，成为影响司法公正与效率的基础性障碍因素。因此，必须改革现行的司法人事制度和司法官的养成制度。选拔高质量、高素质的司法人员，实现司法工作人员的少而精，在此基础上，提高司法人员的待遇，具体做法我们认为应从以下几方面着手:

(一)落实司法从业资格一体化制度，把好法官、检察官队伍的入口关

过去我国对从事律师职业规定了严格的从业资格条件，主要表现为必须通过专业性强、覆盖面广、难度大的全国律师资格统一考试;而对从事审判、检察工作则只需要参加国家公务员考试，考试合格者可进入司法队伍。国家公务员考试主要测试的是非法律专业的职业能力，这必然影响法官、检察官队伍的整体业务素质。自2002年起，我国实行国家统一司法考试制度。这不仅是我国司法改革的一项重大举措，也是司法改革的突破口。它提高了进入法官、检察官队伍的“门槛”，对于提高法律专业队伍的整体素质，具有非常重要的意义。同时也为法官、检察官和律师之间实行互派选任奠定了基础，有助于克服它们之间的职业对立和协调各类司法工作之间的关系，这无疑有利于司法公正和效率的提高。尽管统一司法考试的意义重大，但作为一项全新的制度在其发展过程中还有待于探索和逐步完善，还必须在相关制度和技术环节上作出充分论证和科学合理的设计，以实现这一制度的预期效果。

(二)建立司法官的遴选和培训制度，争取实现司法官的专业化

我们认为通过国家司法考试是担任司法官基本和必备的条件，但却不是充分条件，还要通过司法实务“入门”考试和考核，此项考试应侧重运用法学知识与技术分析和解决问题。此外，还应借鉴大陆法系国家的做法，建立任职前培训制度。比如，经过“两考”进入法院的法官人选可以由国家法官学院进行法官任职培训。这种培训不再是纯理论的内容，而是针对法官在审判工作中的实际需要，侧重于审判实务，有针对性地进行实务培训。培训合格者，根据审判工作需要提请任命为法官。

(三)实行司法人员和司法机关的行政工作人员分流的制度，争取实现司法官的精英化

法官和检察官是一种特定的身份，分别行使国家审判权、检察权。只有从事审判工作、从事预审、起诉工作的人员才是法官和检察官，法院和检察院的行政管理人员、辅助人员和服务人员，不属于司法人员的范畴。这些人员根据工作的性质，分别纳入国家的公务员系列或者服务人员系列，由司法机关根据实际需要聘用。改变过去那种连办公室人员甚至司机等也成为法官、检察官的荒诞作法。这样通过分类管理，也能够减少法官、检察官的数量，将其人数控制在一个适度的规模，为提高法官、检察官待遇创造条件。

(四)建立现代法官、检察官保障制度

1.建立法官、检察官的身份保障制度。所谓身份保障，是指为解除法官、检察官的后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。法律规定一经任命，便不得随意更换，不得被免职、转职或调换工作，只有依据法定条件，才能予以弹劾、撤职、调离或令其提前退休。

2.建立法官、检察官的经济保障制度。我国《法官法》、《检察官法》为我国法官、检察官的经济保障作了原则性规定。法官、检察官实行定期增资制度，享受国家规定的审判(检察)津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。这些规定的贯彻落实，有利于法官、检察官廉洁勤政、秉公执法。除此之外，从保障司法的独立、廉洁和公正的迫切需要出发，时机成熟时，借鉴国外普遍采取的高薪制是十分必要的，因为高薪制有利于司法队伍的反腐倡廉，有利于吸收优秀人才，有利于法官、检察官珍惜自身的职业，严格执法，公正裁判。

(五)建立法官、检察官的惩戒制度

为保障法官、检察官队伍的廉洁公正，需要建立法官、检察官的惩戒制度。虽然我国《法官法》、《检察官法》均专章规定了“惩戒”，但笔者认为规定得过于简单，不易操作，需要进一步完善。比如，需要规定法官、检察官应遵循的行为准则以及违反准则所应受的处罚;需要专门规定惩戒机构以及建立惩戒的程序。

【注释】

[1]中国政法大学教授、博士生导师。中国政法大学博士生。

[2]中国政法大学教授、博士生导师。中国政法大学博士生。

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第383页。

[4]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第338页。

[5]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第426页。

[6]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第408页。

[7]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第384页。

[8]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第407页。

[9]祝铭山、孙琬钟主编:《董必武法学思想研究文集》，人民法院出版社2001年版，第480页。

[10]信春鹰、李林主编:《依法治国与司法改革》，中国法制出版社1999年版，第449页。

[11]陈桂明:《程序理念与程序规则》，中国法制出版社1999年版，第35页。

[12]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第161页。

[13]章武生:《民事简易程序中的公正与效益》，载《诉讼法学研究》(第一卷)，中国检察出版社2001年版。

[14]陈桂明、张锋:《审前准备程序比较研究》，载《民事审判方式改革与发展》，中国法制出版社2001年版。

[15]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第333－334页。

[16]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第390页。

[17]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第390页。

[18]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第239页。

[19]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第162页。

[20]祝铭山、孙琬钟主编:《董必武法学思想研究文集》，人民法院出版社2001年版，第487页。