司法公正与政治文明建设

张荣芳^[1]任舒泽^[2]

我国司法部门在维护人权，打击犯罪，维护社会秩序，保障经济发展，推动社会主义政治文明建设等方面发挥了重要的作用。但由于各种原因，宪法和法律关于司法机关独立行使审判权和检察权的规定一直不能得到落实，司法腐败和司法不公现象也相当严重。鉴于这种情况，中共十五大就提出了推进司法改革的主张。在十六大报告中江泽民进而指出:“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。……从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”江泽民同志的这一论述对于进一步推动司法体制改革，以彻底实现司法审判独立，保障司法公平和正义意义重大。董老生前十分重视司法公正与司法独立，作过许多重要论述，重温董老的有关思想，对更好地实践中央关于司法体制改革的设想，对建设社会主义政治文明，无疑具有重要的指导作用。

一、司法公正、司法独立是政治文明建设的必然要求

进入21世纪以来，以江泽民为首的党中央十分重视政治文明建设，在十六大报告中江泽民又一次明确指出:“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”在我国全面进入建设小康社会新世纪新阶段的关头，提出建设社会主义政治文明，表明了我党与时俱进的品格和追求，它具有极其重大的现实意义和深远的历史意义。这不仅是因为，政治文明是社会主义现代化不可分割的内在组成部分，是社会主义现代建设的重要目标，没有政治文明，就没有社会主义，就没有社会主义现代化;而且更重要的是，现在明确提出建设社会主义政治文明，不仅使中国特色社会主义理论更加完善，使社会主义政治文明的地位更加突出，而且使我们更加自觉地进行社会主义政治文明建设，从而为我国的现代化建设提供有力的政治保障和制度支持。目前我国的民主法治领域还存在着不少弊端和缺陷，因此，社会主义政治文明建设还面临着十分艰巨的任务。这就要求我们必须高度重视政治文明建设，不断地推进民主政治建设的步伐，以全面实现建设小康社会的重要目标。

政治文明是社会文明的重要组成部分，是社会政治建设和发展的重要目标。政治文明的内容涉及国家的政治、法律和民主等多方面。其中，法律、民主构成政治文明的核心内容。董老曾经说过:“说到文明，法制要算一项，虽不是惟一的一项，但也是主要的一项。”^[3]社会主义政治是民主政治，其本质是人民当家作主管理国家的社会事务。但是，社会主义政治质的先进性不等于社会主义的领导制度、政治体制、管理方式都是科学的、先进的、对这些具体的领导制度、政治体制、管理方式都需要在社会主义政治的实践中探索、创新、提高，存在一个自我完善、发展的过程。这就更需要适应政治、经济、文化发展的要求以推进领导制度、政治体制、管理方式的改革，建立与社会主义物质文明、精神文明相适应的政治文明。由此可见，社会主义政治文明建设的首要内容必然体现为制度文明，没有先进的制度建设，就不能体现社会主义民主政治的本质，就没有真正的政治文明。所以，实现制度文明，就成为建设社会主义政治文明的关键所在。江泽民在十六大报告中明确提出:“必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团、生活活泼、安定和谐的政治局面。”“推进政治体制改革，……要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，决不照搬西方政治制度的模式，要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”这一重要论述，不仅确立了社会主义民主的政治文明属性，而且科学地提出了社会主义政治文明建设的目标、内容和途径等，对于通过社会主义政治文明建设，推进有中国特色社会主义政治发展具有重要的指导意义。

司法体制是我国政治体制的重要组成部分，是一个社会实现法治、公正的重要保证。国家要维持社会秩序，就必须维护社会公正，但在现实生活中不可避免地会出现对公平、正义的种种侵犯，这就必须为公众提供一条可供救济的途径，司法承担的正是这一角色。所以，司法公正是整个社会公正的重要保障，是确保社会公正的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命，是法的精神的内在要求。司法公正作为司法活动的价值和准则，是司法活动得以存在的基础，如果没有司法公正，那么司法行为就没有任何意义。所以，司法公正也是法治国家的根本标准，是现代文明社会的基本要素。推进司法体制改革，就是要把司法公正作为司法改革的最高目标和最终目标，由此才能保障在全社会实现公平和正义，这也是社会主义政治文明建设对司法文明的内在要求。

董必武同志历来重视司法公正问题，上世纪50年代，他就针对当时出现的司法不公正的现象作了总结并提出自己的看法:“司法工作当前的严重问题有两个:就是错捕、错押、刑讯逼供和错押、刑讯逼供和错判、错杀。”“官僚主义、命令主义和违法乱纪的情形不仅仅是在司法部门中有，而且很普遍的，司法部门应当说是毫无例外。只要司法部门因为有案子判错了，人民就不服，就会提出意见。司法部门发觉了一部分问题，也解决了一部分问题，纠正了一些错误，人民就欢迎。”^[4]为什么会出现司法不公正的现象呢?该如何解决呢?董老从司法机关建设、司法干部培养、司法人员素质提高、人民司法心理的建设等方面的加强和改进提出了十分有价值的思想，特别指出:“过去各地法院处理过不少案件，是有成绩的。但其中有错判，错判就是对人民不利。我们要防止错判，减少错判，就必须建立各种制度来保证。”^[5]“宪法和人民法院组织法所规定的各项制度，其共同目的是保证案件的正确审判。”^[6]以制度建设作为维护司法公正的必要条件，是董老一贯坚持的主张。他坚持程序公正，强调依照法定的程序办案，重视程序法的作用。他认为依照程序办案会“使工作进行得更合理、更科学”，“保证办案的正确、合法、及时。”总结董老关于司法公正的思想，我们能够发现居于其上的一个重要指导思想是董老的人民的司法观。人民司法观的核心就是群众观点，与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维护人民的正当权益。他说:总结我们的经验，就是确认人民司法是巩固人民民主专政的一种武器;人民司法必须站稳人民的立场，全心全意运用人民司法这个武器;尽可能采取最便利于人民的方法解决人民所要求我们解决的问题。一切这样办了的，人民就拥护我们，不然人们就反对我们。^[7]正是站在人民的一边，以维护人民的利益为己任，江泽民同志代表党中央提出了“三个代表”的重要思想，并以此为原则，在十六大报告中进一步明确:把加强社会主义法制建设和推进司法体制改革作为政治建设和政治体制改革的重要组成部分，把在全社会实现公正和正义同扩大民主、健全法制、维护社会稳定紧密联系在一起。这就赋予了司法体制改革一个广阔的背景和坚实的基础，同时明确了社会主义法制建设和司法体制改革的目标和方向。

实现司法公正要以司法独立为前提和保障。理论研究和历史经验已经雄辩地向世人表明要实现社会公正就必须保证司法独立。司法独立与司法公正有着密切的联系。司法独立是司法公正的前提和基础，司法公正是司法独立的终极目标和终极价值标准。只有实现了真正的司法独立，才有可能实现司法公正，司法才能做到客观、公正。所以司法独立原则对于司法公正和司法权威具有重大意义。

司法公正要求司法主体在处理案件时服从法律正义，如果司法主体依法行使职权时，不得不面对不可抗拒的意志，所谓服从法律就只能是一句空话。据此，司法独立被认为是一项重要的法治原则而受到各国宪法的确认和采用。新中国第一部宪法就明确规定“人民法院独立进行审判，只服从法律”。1957年，董必武对该原则曾进行研究，并拟订了“独立审判”问题的研究提纲。他坚决主张，独立审判最基本的意义是法院专门于审判工作，不受行政机关的干涉。他认为审判工作并不只是一项技术性工作，审判工作的好坏与法律是否健全和相关的制度是否确立有着很大的关系;“法院审理和判决不应受当事人的威胁和其他行为的影响，应该独立地根据案件的事实和适用相关的法律去审理和判决案件。”^[8]1954年，董必武同志在中国共产党第二次全国宣传工作会议上作《关于党在政治法律方面的思想工作》的讲话，特别强调“党的组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则;党的组织不能代替国家机关，这也是列宁、斯大林和毛泽东同志教导我们的原则之一。”^[9]1957年，董老在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中还说:“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么?”^[10]董老所说的这一原则就是要维护政法机关的独立性，说到底，就是维护法律的尊严。

司法独立是现代民主、文明的重要理念，它表明了一个国家司法文明程度，也是文明国家的重要标志。尽管不同国家的政治体制和司法机制千差万别，但大多数国家的宪法和法律都规定了司法独立性原则和基本标准，司法独立已成为绝大多数国家所认同的司法体制模式，1983年司法独立第一次世界会议全体大会一致通过的《司法独立世界宣言》确立司法权独立的标准，1985年联合国通过的《关于司法机关独立的基本原则》进一步将司法独立的国标准具体化。作为联合国所确认的一项国际标准，司法独立被评价为法治、平等的法律保护、防止歧视和保护少数的基础，并最终把司法独立确认为国际司法准则的重要组成部分。公认的司法独立有三大要素:一是指司法权的独立，即司法权独立于其他国家权力;二是法院独立;三是法官独立，即司法官享有不受任何他人干涉的权利。一个国家的司法体制是否采行司法独立的模式，取决于它是否满足了司法独立的上述三项要求。就我国法律规定而言，司法独立原则基本明确，但司法体制设置不能完全保证司法独立原则，已是不争的事实。从维护社会公平公正的角度出发，就要抓紧司法体制改革，实现司法公正正要从制度上解决司法机关依法独立行使司法权的问题。司法独立是实现司法民主和司法公正，实现依法治国的基本手段，关系到“建设社会主义法治国家”的目标能否实现。毫无疑问，司法公正和司法独立是政治文明应有的内涵。政治文明建设，应当以司法体制改革作为一个突破口，而政治文明建设的提出，实际上是发出了推进司法体制改革、实现司法独立的强烈信号。

司法体制改革如何进行，需要在实践中寻找和总结经验。1953年我国进行了司法改革，董老曾指出，在司法改革运动中，希望能够细心研究，把大家公认为可行的制度肯定下来，予以巩固和推广;把尚无把握的事项，谨慎地选择重点试行。这个论述即使在今天，对我们正在进行的司法改革仍然具有非常重要的指导意义。

二、现行司法管理体制不利于实现审判独立和保障司法公正

推进司法体制改革，保障在全社会实现公平和正义，这是我们党总结历史和现实经验得出的重要结论，是我国社会主义政治制度自我完善和发展的必然要求。党的十六大提出司法体制改革任务，首次明确了社会主义司法制度的价值定位，即必须保障在全社会实现公平和正义。这是人民法院司法改革的根本要求。实现司法公平和正义取决于司法独立。我国1982年宪法规定:“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但从司法机关实际运行的情况来看，司法独立原则还很难得到真正的执行，主要原因就在于现行司法体制的设置还难以保证法院和法官司法审判权的真正独立。司法审判不能独立，已经成为我国司法体制的一大痼疾，其直接恶果就是导致司法不公。近年来，随着政治体制改革的逐步深入，人民法院独立审判原则的实施有了一定进步，人民法院独立审判的环境和条件有了很大改善。从外部环境来看，许多地方党委和政府积极支持法院独立审判，协助排除干扰，保证法院依法独立审判。各级人大及其常委会对法院依法独立审判实施有效的监督和制约。从法院内部条件来看，法官独立审判的改革已有一定进展。但是这些改革还未涉及到深层次的体制改革，有些还属于体制外的变动，存在的问题依然不少，主要表现在两个方面:

(一)法院外部不独立

长期以来，我国法院的管辖区域与地方权力机关、地方行政机关的管理区域完全重合，地方法院由同级人大成产生，法院的人、财、物受制于地方，法院过于依附地方或部门，导致地方保护主义与部门保护主义对法院正常司法活动的干扰。这种设置，使法院已不再是国家设在地方的法院，而是变成了地方法院，司法权成了地方行政权的附庸，司法权力已经地方化。在此情况下，要求法院依法独立审判而不受地方权力的干涉几乎是不可能的。

(二)法官内部不独立

司法制度的独立性原则包括法院独立审判和法官个人独立两个方面。我国宪法规定“人民法院依照法律独立行使审判权”，而法官是否拥有独立审判权未置可否，这种含糊规定不利于法官独立审判权的落实。实践中，由于我国法院内部的法官管理、人事管理、司法决策过程完全都是行政化管理，使法官审判独立受到很大牵制，严格意义上讲法官是没有独立性的。

三、解决司法权独立的关键是司法体制变革

当前，司法体制改革的主要任务是:按照公正司法的要求，进一步健全权责明确的审判体制;改革审判工作机制和法院人财物管理体制，从制度上保证人民法院依法独立公正地行使审判权。

首先，在制度设计上要确保法院外部独立。(www.xing528.com)

法院外部独立，即法院集体独立。阻碍法院外部独立的主要原因是司法权力地方化。将属于国家权力的司法权力地方化所带来的地方党政等方面对法院行使审判权的制约和干涉，不仅严重阻碍社会主义市场经济的发展，而且从根本上禁锢和阻滞着审判独立的实现，并孕育、滋生着地方保护主义和司法腐败等弊端，从而损害着法院的形象，破坏着法律的尊严和法制的统一。因此，改变法院按行政区划设置、完全与行政机关重叠的做法是目前有效的制度选择。具体思路:首先，将司法辖区与行政辖区分开，可以考虑设立司法区，使省以下法院的设置不与行政区划相一致，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系。其次，由于司法辖区与行政辖区分离，地方国家机关对法院的控制权应相应予以调整，最好由中央统一负责，即财政由中央财政统一拨付;人事上，我国《人民法院组织法》和《法官法》对法官的任免都作出了规定，法院中领导干部的行政职务由同级人大选举其他法官由各级人大常委会任免。实际情况是，地方党委的组织部门和地方政府的人事部门拥有对法院主要领导干部的推荐权和指派权。法官的任命基本上由法院党组决定，法院党组往往又听命于地方党委。这种做法的弊端是显而易见的，它不利于司法独立。董老早在1954年就提出“我们想争取干部的垂直管理。”^[11]这一提法本身就包含了避免地方对司法活动的干预的含义。所以必须改革法官任命方式，提高法官任命的级别:最高人民法院及高级人民法院的法官由全国人民代表大会常务委员会任命，中级、基层法院法官由省级人民代表大会常务委员会任命。对于法官任命的各项制度应在《人民法院组织法》和《法官法》中予以详细规定。法院的管理别有了整体上的提高，避免地方保护主义的干预，使法院真正成为了国家的法院。此外，还要改变人大对法院审判权的监督方式，避免人大直接对案件进行审查或对个案的处理作出结论，使人大监督法制化、规范化。

其次，要建立法官独立审判的制度保障。

法官独立，即法官个人审判独立。影响法官独立的制度设计不合理之处是法院审判的行政化管理。在法院内部，法官从事专业化的审判工作，但在其上面还有数级行政或准行政的领导管理或制约着审判权的行使。法院的正副院长组成院级行政领导层，支持法院的工作，当然也包括审判工作。其中，正院长主持全面，副院长则分管一面。法院内部的审判业务层则分设民庭、经济庭、刑庭、行政庭、执行庭等。每一业务庭又设正、副庭长负责本庭的审判业务。每一业务庭的审判人员作为独任庭或合议庭负责各案的审判。主管院长和庭长对审判人员承办的案件实行审批制度。同时，法院内部还设置审判委员会作为集体领导审判工作的组织机构。在上述机构中，只有审判委员会属于审判组织形式，其他的均属行政管理序列的范畴。针对以上设置，可以考虑做以下调整:法院内部的业务庭这一层次的机构设置应进行适当调整，并明确其职能，缩减其数量;同时，取消院长、庭长对法官所审案件的审批权，即对法官以独任制或合议制的审判组织形式审判的案件，主管院长、庭长不再予以审批。审判委员会设立的初衷是总结审判经验，对于重大、疑难案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会与合议庭之间具有领导与被领导的关系，审判委员会具有对重大疑难案件的讨论决定权。这种审判制度安排，客观上造成了“审、判分离”的结果，无形中剥夺了法官的独立审判权。因此，应当取消审判委员会这一机构，如目前难以做到，可逐步取消审判委员会的个案决定权，将案件的决定权还之于合议庭。除此之外，应切实建立起保证法官独立的保障制度，应按照1985年联合国《司法独立的基本原则》精神，完善我国《法官法》的相关规定，对法官的任期、独立、保障、充分报酬、任职条件、退休金及退休年龄都以法律明确规定予以充分保障。

司法独立的制度建设固然重要，但必须辅以法官队伍的同步建设，建设的目标就是建设起一支知识化、专业化的法官队伍。徒法不足以自行。执法人员的素质和执法水平的高低直接关系到司法公正和司法工作质量。董老早就强调:“干部决定一切，如果没有干部，司法机构即使建立起来，也难于完成任务。”^[12]他认为法律必须由具备起码的法律知识的人去运用，而这比立法更不易解决。当时普遍认为执法人员不需要任何职业要求，只要政治条件好，什么人都能担任。在这种大环境下，董老明确地说:“法是人搞的，没有什么神秘，但法是科学。为什么法律规定二十三岁以上的成年人才能当审判员，其他干部并没有这样的年龄限制呢?就是由于审判员，要懂得些法学知识，还要懂得人情事理。作审判工作，只懂得法，不懂人情事理，法学博士也不一定能搞好审判工作。”^[13]

司法公正与司法独立作为衡量一个国家民主与法治水平的标准，是依法治国的需要，也是政治文明建设的需要。我们应当努力推进司法独立的改革，走出一条有中国特色的司法体制改革的新路。

【注释】

[1]武汉大学法学院。

[2]武汉大学政治与公共管理学院。

[3]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第202页。以下凡引该书处，只注《文集》和页码。

[4]《董必武法学文集》，第159～160页。

[5]同上，第237～238页。

[6]同上，第407页。

[7]《董必武法学文集》，第155页。

[8]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第473～474页。

[9]同上，第198页。

[10]同上，第482～483页。

[11]《董必武法学文集》，第240页。

[12]《董必武法学文集》，第390页。

[13]同上，第419页。