依法治国和依规治党的发展不均衡

依法执政需要依据国家法律法规体系和党内法规制度体系发挥保障作用。^[4]我国的国家法律体系以宪法为根基和统领，涵盖社会法、行政法、民商法、刑法等多个法律部门，由多个层次的规范构成，逻辑自洽，体系完善科学，体现了党和人民意志。党内法规作为制度治党的规范依据，是党内权利义务设定、实施及保障的重要载体，是全面从严治党的基本遵循和重要保障。党的十八大以来，随着全面从严治党的不断深化，党内法规的“立改废”工作受到党中央的高度重视，党内法规针对党规党纪体系的规范清理工作有序展开，并取得了突出成绩。毫无疑问，党的制度化法治化水平已经达到了历史最高水平。与此同时，我们亦需要清醒地认识到依规治党永远在路上，党内法规建设尚未达到尽善尽美的程度。党内法规顶层设计不足，科学规划薄弱，各领域法规建设不平衡，同一领域、同一问题也出现基础主干法规缺失和交叉重叠错位现象并存；新规出台多，旧规臃肿，各部门之间衔接不够，各部门法规自身存在结构性问题，难以自洽自成体系，相关配套法规和实施细则急需完善；“不同年龄的”党内法规尚未形成系统集成、高效协作的制度体系。党内法规的体系建设依然不尽完善，一些党内法规在内容安排、权利义务设定上与国法建设的制度内容尚不能协同共进，党内法规体系的建设内容存在着一定的滞后性，^[5]党规、国法两大规范体系在权限与内容上依然存在相抵触、相冲突等问题。

首先，规范制定层面。相对于国家法律制度，党规制度建设水平与新发展阶段进一步深入推进全面从严治党、实现高质量治党现代化尚存差距。党的现代化发展急需的党规制度供给还不够及时。一些党内法规的配套性、实施性制度迟迟不能出台，导致党规的具体要求不够明确。立规制定主体不够明确、范围过窄。^[6]整体来说，党内法规在系统性建设、程序性法规的完备性、内容的科学性、形式的规范性等方面仍然存在不足，有时难以与国法同频共振、有效融合。第一，立规立法的系统性特征及构建功能亟待加强。过去一段时期党内法规建设相对滞后，党规党纪建设发展的顶层设计和科学规划相对缺乏，临时性、应急性、突击性制定党规党纪的现象时常发生，立规重复与立规缺位的问题并存。党内法规的“碎片化”现象不仅影响着自身的科学发展、系统推进，影响着自身的实践适用，而且也造成立规立法衔接与协调上的龃龉。第二，程序性法规有待完善。在现代文明社会，程序性和实体性内容比翼齐飞、有机融合是立法立规的客观要求。随着经济社会的不断发展，传统“重实体、轻程序”的价值观念逐渐得以扭转，程序性价值不断得到关注和强化。在中国特色社会主义法律体系建立健全过程中，程序性立法和实体性立法同比例、共同成长。然而，与国家法律相比，“轻程序”的问题在党内法规建设方面依然存在。一方面，党内法规的实体性建设较完备，而程序性建设并没有同步成长，表现相对滞后；另一方面，党内法规和国家法律在一些程序性规定方面不能实时同步、有效衔接。第三，立规内容的科学性与形式的规范性急需提升。虽然党规严于国法，且党规与国法具有不同的调整对象和调整范围，但同为党和国家建设发展不可或缺的规则体系，显然都需要遵循统一的价值导向，都需要体现权、责、义的统一协调。目前，党内法规无论是在内容设定还是在规范性设置上都存在一些不足。一方面，党内法规在内容设定方面，不仅存在着义务性规定较多、权利性规定较少的现象，而且还存在着抽象性较强、可操作性不足的问题。这种情况折射了党内法规在价值取向和内容设计上与国家法律之间协调衔接流畅性的不足。另一方面，在党内法规的表现形式上，无论在体例、结构还是语言表述上都存在一定的完善空间。立规语言的严谨度、条文结构的完整性、法规的体例还有待进一步优化。解决好这些问题有助于党内法规与国家法律之间的衔接与协调。^[7]

其次，在规范实施层面，党规建设亦存在值得进一步完善的空间。党内法规落实的“最后一公里”程序机制设置尚不够健全。一些党内法规的规则设计比较抽象，自由裁量空间较大，然而相应的裁量基准解释机制尚不健全。党规制度得不到正确合理解释的结果是：在具体实践场景中容易引起误解产生分歧甚至冲突，党规实施的效果往往会大打折扣。党在新时代面临的国内外形势越来越严峻，任务越来越艰巨。在治国理政实践中对执政党规则化要求更高，治理法治化在客观上要求执政党执政行为规则化，执政必须有合法性和正当性，必须预防“党的领导权”落实不到位对执政党地位产生影响，党内法规建设已经关涉到党能否长期执政以及存续空间问题。^[8]在过去相当长的时期内党内法规制度体系不完善，国家法律与党内法规存在“两张皮”现象，致使一些党员干部忘记了为人民服务的宗旨，惯用过去的革命思维行事，用党的政策代替法规规范，用领导“一言堂”代替法律规范、以权压法、以党规代法、以言代规，损害了宪法法律权威和党章党规权威。^[9]党内法规的不彰，滋生了一些“老虎”和“苍蝇”，败坏了党的肌体，损害了党的形象。(www.xing528.com)

党内法规的落实要靠广大党员的共同信仰，“内化于心”是党内法规贯彻落实的前提和保障，只有“内化于心”，才能“外化于行”。党内法规制度体系现代化理论建设取得了显著成绩，党内法规制度体系在实际运作中执行力度不大、目标任务如期实现不太理想，群众强烈反映的问题未得到解决、决策失误的防范不到位等问题在某些领域抑或某些地方仍然严重存在，实效性比较差。^[10]在有些地方和部分部门还存在党的路线、方针和政策与党章之间逻辑关系不清晰^[11]，上下位阶党内法规的效力等级关系不清晰的问题，党内法规体系的功能作用没有产生应有的实际成效。^[12]