行政的概念及其在警察行政法中的重要性

行政是复杂的社会现象。除行政学专门以行政为研究对象外，政治学、法学、社会学、管理学等学科也研究行政，行政的概念自然为数更多。下面先说明行政的一般含义，再分析行政法学上有关行政的概念。

通常所说行政，既指行使国家权力的行政机关也指机关、企业、团体等内部的管理工作。[13]在此意义上，行政有公行政和私行政之分。公行政是国家政务的推行和处理，私行政是企业、团体等组织的事务管理。划分公行政和私行政，是因为在目的、组织、功能和法律方面这两类行政截然不同。[14]一般而言，公行政是公法的主要对象，私行政则有相当的自由，即使受到法律约束，也大多与私法的规定有关。

公行政也可作国家行政理解，但这两个称谓之间又不能截然画等号。这是因为国家行政是按照另一套标准划分的结果。在法、德等大陆法系国家，有学者以孟德斯鸠三权分立学说为依据，将国家行政定义为除立法职能和司法职能以外的国家职能，也就是说行政是指非立法也非司法的国家活动。这种方式所得的行政概念也叫“扣除说”，因为并没有指出行政的实质特性，又称“消极说”。[15]这样的概念过于笼统，又缺失行政的具体内涵，故有学者在此基础上从积极意义，也有从实质意义上给行政下定义的。如此得来的行政概念，学理上称为“实质上的行政”，“系就国家统治作用的性质，说明行政的范围，其说明要点侧重作用的实质，而不重机关的形式。”[16]这方面比较好的一个概念，可将其称作“双重标准说”，即先以抽象行为和具体行为为准，将国家职能划分为立法职能和执法职能，立法职能是制定普遍规则的活动，执法职能是将普遍规则应用于具体事件的活动；再以执法职能的目的和方式不同为标准，分为行政职能和司法职能。“行政是为了达到某种目的而逐日进行的具有连续性的具体活动，司法是适用法律解决争端的活动。”[17]这种实质上的行政，因有具体的区分标准，也指出了立法、行政、司法三者的内涵，应该比“消极说”更为接近界定对象。在实质意义上，我国的通说以马克思的“行政是国家的组织活动”[18]为依据，将行政“仅限于国家事务管理”，[19]“是指国家行政主体为实现国家职能，依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。”[20]就实质意义上给行政下定义，还有多种提法，分歧也颇多。就行政的概念来说，“一个完全令人满意的结论还没有作出，也许不可能作出。这不是因为学理努力不够，而是因为行政本身的特性。行政的活动范围、任务、架构和活动方式如此多样，以至于对行政概念性的把握几乎是不可能的”。[21](www.xing528.com)

鉴于实质意义上的行政概念难以统一，故又有形式意义上的行政。“形式意义的行政，又称机关意义的行政，是根据行使国家职能的机关区分国家的职能。国家的机关可分为立法机关、行政机关和司法机关，立法职能是立法机关的活动，司法职能是司法机关的活动，行政职能是行政机关的活动。不论活动本身的性质如何，一律根据机关的性质区别国家职能。”[22]形式意义的行政亦称“形式上的行政”，是“实质上的行政”的对称，因其只侧重机关的形式，故可避免实质意义的那些分歧，因此更有利于学术在一个共同点上展开理论分析。

上面关于行政的一系列概念，不论是消极意义，还是积极意义，或是实质意义或是形式意义，多少都阐明了行政的某些属性或范围，有助于我们多角度认识行政。最后要强调的是，我们所说的行政，以“形式上的行政”为出发点，兼顾“实质上的行政”。也就是说，我们以“形式上的行政”为依据或常态，以“实质上的行政”为补充或例外。