警察行政法中警察概念：暴力手段维护国家安全与社会秩序

现代社会和警察密不可分，有人指出，每个人从摇篮到坟墓都离不开警察，凡是有人群的地方就有警察的身影。那么究竟什么是警察？不要说民众的感受多种多样，就是在社会科学领域也是众说纷纭，有学者梳理有关警察的概念，尽管还不全面，就至少有十种以上。[1]对国内有关警察的概念，下面列举三个有代表性的概念加以分析：

（1）人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。[2]

（2）人民警察是指依法行使警察权力，维护国家安全，维护社会秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动的执法人员。[3]

（3）警察是国家政权中按照统治阶级意志，依靠暴力的、强制的、特殊的手段维护国家安全与社会秩序的武装行政力量。[4]

按照上述定义，为方便分析比较，这里分别给其贴上“工具说”“目的说”和“手段说”的标签。

“工具说”的实质是将警察视为阶级专政的工具，这是新中国成立后最早流行的关于“警察”概念。由于其源于1957年6月25日颁布的《人民警察条例》，自然具有权威性，也是此后很长时期法定的警察概念。新中国成立后的政治经济状况是产生“工具说”的现实土壤，那个年代警察与公安是同义语，[5]“国家安危，公安系于一半”。为增强公安机关对敌斗争的专政意识，“工具说”在人民警察的灵魂深处发挥了独特的精神鼓舞作用。时至今日，“工具说”在警界仍得到巨大支持，人民警察就是“刀把子”的观念深植人心，尤其在公安机关的政治文化基因中留下不可磨灭的印记。[6]随着改革开放的深入，时代精神也随之发生深刻变化。政治色彩浓厚，适应阶级专政、阶级斗争的“工具说”与改革开放的社会风貌、精神理念渐有距离，顺应时代变迁，于1995年2月28日颁布的现行《人民警察法》不再使用“工具说”这样的警察概念。(www.xing528.com)

“目的说”是以警察存在的目的或者说承担的任务为实质特征界定警察。从这个角度理解警察在我国早已有之。“国家最基本的目的，在于维持社会秩序，保障人民生活安全，国家为达到这种治安目的，要有种种的作用，其中最重要者，是为着维持社会秩序，要命令人民做某种行为，或不做某种行为，必要时且可加以强制的作用，这就是警察。”[7]国家实行改革开放政策后，政治经济状况逐步发生巨大变化，在立法实践和学理上，随着“工具说”的式微，“目的说”逐步流行。“目的说”以警察权和法定任务为概念内涵，起到了一石二鸟的作用，一是淡化“工具说”的政治色彩，使警察与专政拉开了距离；二是增强警察的法律属性，使警察与法律拉近了距离，预设警察需要接受法律约束的逻辑前提。

“手段说”是以警察使用暴力手段的独特性为视角来理解警察。宽泛而言，维护国家安全和社会秩序是所有国家机关的目的，但在这些国家机关中唯有使用暴力手段的机关和人员才是警察。识别警察的标志不在于其承担什么任务，而在于其如何执行任务。以此角度看警察，既说明了警察的特性，又清晰地将警察与其他国家机关及工作人员区别开。在“工具说”中，也提到警察的武装性质即暴力，但由于其没有将暴力作为手段强调，又偏重于突出工具本质，如同阳光之下看不见月光一样，暴力属性无可避免地淹没在工具定义的光芒中。在警察概念去工具化后，以暴力手段来执行任务的特性才被理解为警察概念的应有之义。

综上所述，“工具说”是从专政的角度看警察，属于政治性视角；“目的说”是从任务的角度看警察，属于规范性视角；“手段说”是从行为的角度看警察，属实证性视角。另外还有一些关于警察的概念，它们无非是上述三个概念的变种，或多加些定语或缩放一下外延或在上述三个定义中做二合一、三合一组合。警察概念的多种多样，一方面是警察现象复杂的反映，另一方面是多学科对警察分析的结果。上述有关警察的概念都在某个方面揭示了警察的属性，因此均有一定的科学性和合理性，这些概念相比较而言也无所谓优劣，不过我们有必要从中筛选出最适宜于在法律领域使用的定义。

客观地说，“工具说”因其过重的政治色彩，移植到法学中使用与法律中有关人的观念总有出入，因为现代法学的内在逻辑是将人作为法律主体对待，如果视警察为工具，又怎么能够证立警察的主体地位？这与基本的法理相抵触。“工具说”肯定是一个政治正确的定义，但它更适合在政治学、行政学和管理学等学科中应用；“目的说”以警察任务为导向给警察概念作出界说，虽然这里的任务是法定的，[8]但因表述任务的用词宽泛，与很多非警察机关承担的任务难以区别，而且从本质上看，所有国家机关承担的任务具有统一性，都是维护国家安全和社会秩序，保护公民权利和自由，保护公私财产。[9]所以这样的界说没有达到区分什么是警察的目的，仍然留下相当的模糊性。我们认为，按照“手段说”的方式理解警察更符合客观现实，一是“暴力手段”本来就是警察职业的核心内容，俗话说没有暴力就没有警察；二是这里所说的手段，在现实中就是行为，法律是指引、约束人类行为的规范，所以藉此获得的警察概念适合在法学领域分析探讨。总之，“手段说”中蕴含着可识别性、可比较性、可验证性的理论分析空间，便于警察行政法系统理论的构建，也便于初学者在一个逻辑可信的范畴内系统地增进知识。为此，本教材在参考“手段说”的基础上，将警察的概念作出如下定义：所谓警察，是指在一国领域内有权使用暴力手段维护国家安全和社会秩序的国家机关及其工作人员。

就这一概念，还有如下几点说明：第一，这是一个比较概念，是在警察机关与其他国家机关之间进行比较，用经验来判断二者之间的区别，再按照这种区别进行分类。比如说警察与工商管理人员比较，他们之间既有联系也有区别。这里的区别至关重要，是获取比较概念的关键。警察和工商的区别太多，其中最根本的区别是什么呢？就是执行任务的手段不同，警察可以限制人身自由，工商人员则无权这么做。也就是说，谁有权限制人身自由谁就是警察，警察的定义就是如此类比获得的结论。可见，我们界定的警察概念，不是价值判断的结论，而是经验分析的结果。任何一门学科都是从分类开始的，概念为分类的基石，上述我们界定的警察概念为本教材的逻辑起点。第二，我们的概念中将“暴力手段”提升到一定高度，并不是忽略警察的服务和管理等其他功能，只是因为各行各业的服务和管理具有共同性，无法体现警察的独特性。警察的暴力手段只是其特殊符号，非指一切都是暴力。第三，不是唯暴力论。警察拥有暴力又要将暴力化为无形，不战而屈人兵者是上上策。常规之下，必须慎用警械和武器、慎用强制措施，在暴力手段的发动上要慎之又慎。但社会还不能避免非法暴力，也无力自行荡平非法暴力，所以要保有合法暴力。以暴制暴、以暴止暴是警察的天职，哪里有暴力、有危险，哪里就应当有警察。第四，为了使警察概念的内涵更加清晰，还须释明概念中“暴力手段”的含义。通常将暴力理解为强制力量，尤其用来指国家强制力，[10]是阶级与阶级之间的强力手段，这种对暴力的理解实际属社会政治范畴。[11]我们这里所说的“暴力手段”与此有区别，不属政治范畴，是特指两类警察行为，一是限制人身自由；二是使用警械和武器。这是操控于警察手中的具体暴力手段，不是抽象意义的暴力。本教材在其他章节中将深入分析这些“暴力手段”，也可以说本教材的论述大部分是围绕“暴力手段”展开的。第五，在上述警察定义中还包含警察权观念，“有权使用暴力手段”实际是警察权的核心内容。“警察是指在警察机关中行使国家警察权力，执行警察职务的人员。”[12]最后，还须指出，警察的这一概念，是将认识对象按其独特性区分为特定类别成为一个思想单位，目的是便于识别和分析，但这是挂一漏万的方法，遗漏难免，我们期待有更加符合实际的概念出现。