多边环境协定的遵约反应体系及促进机制研究

不遵约反应体系 （Non-compliance System） 由针对不遵约行为而采取的正式或非正式的诱导、 限制措施的行为主体、 行为规则和过程组成。 该体系决定着对不遵约行为反应的类型、 可能性、 规模以及适当性。

如果条约信息判定过程顺利， 已经确定了不遵约事实以及不遵约行为人， 随之而来的就是要对这种行为作出反应的步骤了。 如何促进不遵约反应体系的快捷运行以及有效实施呢？ 可以从以下三方面进行分析：

（一） 创造条件使遵约更为便利

条约的有关机构和秘书处可以提出一些积极诱导条件来促进缔约国遵约。 例如， 可以制定各国分摊筹资的资金机制， 促成仅凭一国之力通常无法做到的资金机制的建立。 这些资金机制安排也确定了有关国家在该筹资结构中的义务及相关权利。 因为国际货币基金组织和世界银行在筹资程序上有一些限制， 很多多边环境协定的缔约国将遵约所需资金的来源更多投向了国际条约的项目筹资渠道。[5]但有关国际组织的这些基于条约的资金机制也经常在有关出资国的问题上产生争议。 这一种合作的资金机制能否成功适用于环境领域还有待观察， 因为迄今为止， 只有 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 和 《联合国气候变化框架公约》 是第一批采用这种非常重要的资金转移机制的国际条约， 其实施效果如何还面临进一步检验。

便利遵约的措施还包括旨在提高遵约及有关条约规则的宣传和理解的教育培训手段。 如： 瑞典与国际海事组织共同合作成立了世界海事大学， 培训海洋污染防治以及遵守相关防止油污条约的方法的有关课程。 技术转让也是一种需要提及的手段。 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》 专门规定了针对因技术能力不足而无法遵约的国家， 应向其提供技术帮助。 该条约还重点强调了发展中国家的遵约取决于有关的资金援助和技术转让， 而后者，对发达国家施加了压力， 有利于促进发达国家遵约。 资金和技术手段可以为遵约提供积极激励， 尤其是在制裁面临政治上的困境的时候 （如盟国之间很难互相制裁）。 这些措施本身也可促进遵约， 因为一国政府可以置一份来自不同立场的国家履约报告于不顾， 但一般很难拒绝能给其本国提供新的遵约资金的有关项目。

这些激励措施可以使那些对遵约有心无力的国家遵约， 也可使那些遵守了一段时间， 检视本国遵约成本的国家继续选择遵约。 如果条约的资金机制的数额足够巨大， 那些有心不遵约的国家也会重新考虑其计划。 但这些激励措施也存在不足之处： 合作筹资机制必须要克服其固有的在筹资分配上的困难。 此外， 激励措施的成本要远高于制裁措施， 因为要另建一套机制来专门监督有关出资国的出资行为和使用资金国家的使用行为， 而后者往往涉及复杂的财务检查和审计制度等。 这些激励措施在遇到道德问题挑战的时候， 也会很脆弱。 如一些出资国会误认为出资就是支付了不遵约的对价， 并且更为危险的是， 一些非出资国也会这么认为。 因此， 国际资金的支持， 国际技术转让和相关的教育、 培训手段可能在实践中会遇到各种不同的阻力， 并且规模一般也较小， 但这些措施的总体作用还是促进了遵约。

（二） 制裁不遵约行为

制裁措施的支持者认为： 如果能使不遵约不那么具有吸引力， 那么这要比改善遵约的成本、 受益更能促进条约遵守。 尽管制裁措施在国际环境领域的有效发挥尚面临许多限制， 仍不失为强化遵约的一个有利因素。 例如： 挪威前首相布伦特兰夫人就建议 “建立一个国际机构， 监督二氧化碳的实际排放， 并对违反条约的行为进行法律制裁”[6]， 以此来保证二氧化碳减排目标的实现。

但是， 在国际法领域， 由于制裁者和被制裁者均须付出代价， 制裁措施的有效性常令人质疑。 我们认为可通过以下几种方式提高制裁手段的有效性。 在召开条约的缔约方会议时， 可以对不遵约国家施加政治、 外交和国际舆论压力， 要求不遵约的国家解释其行为并作出改变。 条约一般允许公开某缔约方的履约情况， 不管是来自本国的执行报告， 还是来自其他国家、 国际机构或非政府组织提供的履约信息， 均可以在有关国际会议场合公布。 如：绿色和平组织 （The Greenpeace） 和海洋卫士 （Sea Shepherd） 就经常采取行动， 阻止非法捕鲸。 来自缔约国国内非政府组织的一些不遵约报告也会产生促进遵约的效果， 并且这种做法还不会产生因制裁而引起的有关国家主权问题的争论。 非政府组织也比有关国家更有可能对不遵约的政府施加政治、经济压力。 通过培植这些分散但颇具影响力的压力来源， 同时提高该过程的透明度， 即使有时没有正式的制裁手段， 仍会提高遵约水平。(https://www.xing528.com)

最后， 还可以通过将制裁 “私法化” 来完善其实施方式， 具体方法就是将条约实施的损益 “私法化”。 1911年， 日本、 加拿大、 美国和前苏联签订了 《海豹皮毛协定》（Fur Seal Treaty）， 严格限制在海上捕杀海豹， 但赋予美国和前苏联在海豹繁殖地的捕杀权， 作为赔偿， 美国和前苏联每年都要向日本和加拿大支付一定资金， 以弥补其不捕杀海豹的损失。 这种私法化的条约执行方式带来的结果是很令人欣慰的， 海豹的数量从1911年的30万只增加到了1950年的250万只。

将制裁 “私法化” 还有利于缔约国直接采取措施反对已被证实的有关违反条约的行为， 如： 《濒危物种国际贸易公约》 就对有关出口动植物标本的国家给予贸易制裁。 这种行为可通过改变国家贸易政策来达到， 因为多边环境协定同其他领域的条约一样， 最终目的是影响个人、 企业等的行为， 而不是像其表面透露的那样， 只影响国家的行为。 制裁措施的实施效果如何，取决于有强制执行条约动机的国家是否保有对有关调控行为的实际控制权。实践中， 作出制裁规定的条约往往将制裁重点放在了单个行为主体身上， 也为促进遵约提供了可能性。

（三） 预防不遵约

除了通过积极激励手段和消极制裁手段来促进遵约外， 条约和国内法一样， 也存在一种 “第三条策略”， 即预防不遵约的发生。 一些条约通过设置障碍， 防范发生不遵约行为。 如果遵约基本规则体系在促进遵约方面收效良好， 则监测、 强制执行等方法就可大为减少。 要想实现该预防策略， 关键在于采取预先控制手段， 在不遵约发生之前通过细致手段察觉到不遵约先兆，并将其消灭于萌芽状态， 而不是在不遵约出现后去进行调查、 分析、 处理。

带有一定强制性的遵守机制应当对行为主体有可能违反条约的地方进行重点规定， 设置限制或禁止措施， 尽量减少有关缔约国在这些关键地方不遵约的可能选择。 这些关键之处的确定和设计， 可以是以违约动机较小的国家为主要规制对象， 也可将重点放在拥有不同动机的缔约方之间的交流上。 通常， 它包含对一些与环境损害有关的活动的过程、 细节的描述以及限制或禁止规则； 也可能会对某些本身不具有环境危害性、 但可间接引起环境连锁反应的行为的类似限制或禁止。 例如： 《防止船舶污染海洋国际公约》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ship） 规定了船只必须安装昂贵的防油污泄漏装置， 取代了原来对故意排放油污的限制标准。因为在此情况下， 不遵约需要船舶制造商、 保险公司和国际标准的共同介入， 违反条约的标准是固定的， 大家都知道设施不符合要求就是不遵约， 从而将不遵约的经济刺激大大削弱了。 上述当事方的任何一方均有可能阻止一件不遵约案件的发生， 大大增加了对不遵约行为的监督力度。

以 “预防不遵约” 为定位的策略可以减少制裁措施的适用几率。 制裁需要在不遵约情形发生后进行监测、 认定、 确认、 起诉、 实施制裁等一系列必需行为。 与此不同的是， 预防为主的遵约反应体系大大降低了对不遵约“事后处理” 的需求， 简化了有关的繁琐程序。 “事后处理” 方法的最大困难是要发现不遵约行为人竭力隐藏的违法事实， 而这些证据的隐秘性以及国际法上关于国家主权的争论会进一步使制裁这种 “事后处理” 方式雪上加霜。 以 “预防不遵约” 为目的的不遵约反应体系恰恰能弥补这一点。

预防性不仅是遵守机制的基本特征之一， 还是国际环境法风险预防原则在遵守机制中的具体体现。 通过确保有关行为主体遵约的积极动机和实际能力， 而将 “预防不遵约” 理念体现在条约条文中， 是任何一个遵守机制都需要重点考虑的。