非诉调解协议司法确认实践研究成果

(一)非诉调解协议司法确认的基本程序

根据最高人民法院的《若干意见》的精神及《人民调解法》和《司法确认规定》对司法确认程序的规定，司法确认的基本程序可以分为三个基本步骤:当事人提出确认申请，人民法院受理并进行审查，作出确认与否的决定。

1.确认申请的提出

非诉调解协议司法确认程序因当事人共同向法院提出确认申请而发动。根据最高人民法院《若干意见》的规定，非诉调解协议的申请确认与非诉调解协议的达成一样，需要双方都愿意，因此要求双方当事人要共同向法院提出确认申请，一方提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。当事人应在调解协议生效之日起30日内向法院提出确认申请，当事人提出确认申请可以用书面或口头形式，申请时必须向法院提交身份证明、调解协议书和承诺书以及与调解协议相关的财产权利证明等材料，并提供双方当事人的送达地址、电话号码等联系方式。其中承诺书应当载明:当事人出于解决纠纷的目的自愿达成协议，没有恶意串通、规避法律的行为;如果因为该协议内容而给他人造成损害的，愿意承担相应的民事责任和其他法律责任。

2.受理与审查

当事人申请确认调解协议的，由主持调解的调解组织所在地基层人民法院或者它派出的法庭管辖。人民法院收到当事人司法确认申请，应当在3日内决定是否受理。人民法院决定受理的，应当编立“调确字”案号，并及时向当事人送达受理通知书。对于不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的申请以及要求确认身份关系、收养关系和婚姻关系的确认申请人民法院不予受理。

法院处理司法确认案件，参照《民事诉讼法》关于简易程序的规定由审判员一人独任审理，应通知双方当事人同时到庭，审判人员应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，不能理解的依法释明;是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力，一方当事人表示否认的，按撤回确认申请处理。当事人经通知拒不到庭的，按撤回确认申请处理。

法院对非诉调解协议的审查，不仅进行形式审查，还进行实质审查，重点是审查调解协议的合法性和自愿性。具体而言，主要从以下方面进行审查:(1)当事人是否具有完全民事行为能力，委托代理人参加调解的，代理人是否有代理权;(2)调解协议是否当事人自愿达成，且体现了当事人的真实意思表示;(3)调解协议是否违反法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，是否损害国家和集体利益及第三人的合法权益;(4)调解协议内容是否明确，是否具有可执行性;(5)调解协议内容是否属于当事人处分权的范围;(6)是否涉及追究当事人刑事责任的情况;(7)调解组织、调解员是否存在强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为。必要时，审判人员可以调阅调解组织查存的关键性证据，向调解人员调查了调解时的情况，但不得对当事人间的纠纷再行主持调解。如原调解协议个别语言不规范，审判人员可以在征询当事人同意后，在不改变协议原意的情况下对原协议进行规范，规范后交当事人签字认可，法院即按此协议予以确认。

非诉调解协议有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力:(1)违反法律、行政法规强制性规定的;(2)侵害国家利益、社会公共利益的;(3)侵害案外人合法权益的;(4)损害社会公序良俗的;(5)内容不明确，无法确认的;(6)其他情形不应当确认的情形。当事人在违背真实意思的情况下签订非诉调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系，调解显失公平等可撤销、可变更的调解协议，人民法院对非诉调解协议效力不予确认，但双方当事人明知存在上述情形，仍坚持申请确认的除外。

3.作出确认与否的决定

人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，应当作出确认决定书;决定不予确认调解协议效力的，应当作出不予确认决定书。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请法院强制执行。决定不予确认调解协议效力的，可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以就相关纠纷向有管辖权的人民法院提起诉讼;当事人之间有仲裁协议的，可以向仲裁机构申请仲裁。案外人认为经人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定。

(二)非诉调解协议司法确认实践中存在的问题

司法确认机制突破了制约非诉调解发展的制度性障碍，取得了良好的法律效果和社会效果，已经被最高法院作为正式的司法确认程序向全国推广，其生机与活力将会在审判实践中得到焕发，但我们也发现司法确认的实践中存在一些问题和困难。

1.如何有效防范恶意确认的风险

由于非诉调解协议司法确认程序属于非争议性的司法程序，该程序只是对非诉调解协议的效力进行审查，而不对当事人之间的纠纷进行审理，正是这种非争议性使该程序具有高效性、便捷性，但同时也使该程序隐含了恶意调解的风险。笔者所在的法院就出现过一起比较可疑的确认案件，两位申请人申请对他们之间就一笔上百万元的债权债务达成的协议进行司法确认。由于涉案金额较大，且两位申请人是亲兄弟，承办法官认为存在恶意串通逃避债务或转移财产的可能性，做了充分释明后，申请人撤回了确认申请。此外，《若干规定》第13条规定:“经人民法院建立的调解员名册中的调解员调解达成协议后，当事人申请司法确认的，参照本规定办理。”这一规定将调解员个人主持调解达成的调解协议也纳入司法确认的范围，在一定程度上增大了司法确认程序的风险。在司法确认工作中如何有效防范恶意调解的风险成为一个不容忽视的问题。

为此，笔者所在的法院及时总结经验，建立了多重“防火墙”，防范恶意调解:第一，适用范围限于对辖区内有调解职能的组织主持下达成的非诉调解协议进行确认，排除涉及身份关系及其他不宜确认的情形;第二，根据纠纷性质将确认案件分配到相应业务庭审查，确保案件审查质量;第三，要求双方当事人填写承诺书，申明若因调解协议内容给他人造成损害，则承担相应民事及其他法律责任;第四，要求双方当事人同时到庭接受审判人员的质询，不到庭的按撤回确认申请处理;第五，对调解协议程序和实体两方面严格审查，在审查过程中对当事人之间的纠纷进行必要的调查，防范恶意串通的虚假调解;第六，对大额纠纷、债权债务纠纷、不动产纠纷等几类恶意调解风险较大的案件司法确认持慎重态度。

2.如何充分调动调解组织的积极性(www.xing528.com)

司法确认是人民法院为主导创立的一项制度，其实施也以人民法院为主导，目前，各地司法确认实践中普遍存在人民法院一头热，调解组织积极性不高的情况，如何充分调动调解组织的积极性和主动性成为司法确认实践中一个不容回避的问题。下半年以来，司法确认工作在法院系统中已经纳入绩效考核和司法统计的范围，受到绩效考核的指标的激励，各地法院对司法确认工作的积极性很高，纷纷采取各种措施主动出击与调解组织联系开展司法确认工作。但是很多调解组织对司法确认工作的积极性却并不高，有的甚至存在抵触情绪。然而，法院的司法确认以是当事人之间的纠纷已经在非诉调解组织主持下达成了调解协议为前提，法院的司法确认是非诉调解组织调解的后续程序，离开调解组织的调解工作，司法确认将成为无源之水。调解组织对司法确认程序的积极性和主动性是司法确认程序焕发生机和活力不可或阙的要素。人民法院在司法确认工作中要注意尊重调解组织的独立性和权威性，将非诉调解看作解决民事纠纷的一种独立的方式。调解组织也应正确认识司法确认工作的意义和价值，“司法确认制度的设立，只是表明司法对人民调解的监督与支持，而不是司法‘替代’人民调解，正如人民调解的壮大，并不是为了‘替代’司法”^[10]，与人民法院密切配合，共同推进司法确认工作，使非诉调解的纠纷解决功能得到充分发挥。此外，应建立对非诉调解的激励机制和考核机制，提高调解组织的积极性和责任心，从而有效提升调解组织的纠纷解决能力。

3.如何进一步规范司法确认程序

虽然《若干规定》已经对司法确认工作的程序作出了比较具体的规定，最高法院还发布了相关文书样式，但各地法院的实践中还是存在诸多不统一的地方。例如，各地法院对司法确认的范围是否限于人民调解协议存在较大差异，审查程序具体操作(例如由专门的部门负责审查还是由与纠纷性质相应的业务庭负责审查，审查时是否通知当事人到场)也不尽相同，对不予确认的情形也存在不同的理解和做法。探索阶段允许各地方法院发挥主观能动性有利于制度的建立和完善，但是当司法确认逐步作为一项正式制度在全国法院推广的情况下统一和规范更有利于该制度的实施。因此，应随着司法确认程序的发展和成熟逐步统一、明确司法确认程序的相关规则，使司法确认程序更为统一和规范。

综上所述，非诉调解协议司法确认机制是人民法院在当前社会背景下构建多元纠纷解决机制的一项重大制度创新。非诉调解是一种重要的纠纷解决方式，但非诉调解协议的效力缺陷使其纠纷解决功能被大大削弱。司法确认赋予非诉调解协议以执行力，弥补了非诉调解协议的效力缺陷，使“非诉调解——司法确认”成为一种高效、彻底的纠纷解决机制。这一机制盘活了人民调解组织等非诉调解组织这一长期闲置的纠纷解决机制，为当事人提供了一种便利的纠纷解决途径，既能有效缓解人民法院的受案压力，又能促进非诉调解组织的发展，是我国纠纷解决体系中的一步好棋。这一机制的有效运行不仅需要人民法院内部建立严格、规范的操作程序，还需要非诉调解组织等外部协调与配合。希望这一机制在人民法院和非诉调解组织的协调配合下得以顺利推广运行，发挥其在纠纷解决中的功能和优势。

【注释】

[1]参见范愉著:《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第291～372页。

[2]刘星:《中国“法”要领与现代法治观念的关系》，载《清华法治论衡(第一辑)》，清华大学出版社2000年版。

[3]范愉:《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第479～480页。

[4]孙士祯:《论人民调解协议核准制度》，载《中国司法》1999年第1期。

[5]江伟，廖永安:《简论人民调解协议的性质与效力》，载《法学杂志》2003年第2期。

[6]郑耀抚:《人民调解制度的新发展——关于试行人民调解协议公证制的报告》，载《中国司法》2000年第11期。

[7]董少谋:《人民调解协议诉前司法审查确认机制探究——兼谈执行许可宣告程序之建构》，载《法学杂志》2009年第11期。

[8]董少谋:《人民调解协议诉前司法审查确认机制探究——兼谈执行许可宣告程序之建构》，载《法学杂志》2009年第11期。

[9]诉前司法制度实施的第二年，定西市法院受理的民事案件由7261件下降到6786件。与此同时，司法确认案件则由原来的173件上升到673件。(据连继民、王健:《纠纷化解在诉前》专题报道之一《诉前司法确认之定西样本》，载《民主与法制》2009年第20期。)

[10]潘剑锋:《论司法确认》，载《中国法学》2011年第3期。