德国行政赔偿法律规定及适用范围

德国的行政赔偿主要包括公务损害赔偿和公务财产损失补偿。

公务损害赔偿责任,又称职务损害赔偿责任,指公务员在行使职权过程中,因违背对第三人的职务义务而向第三人承担的损害赔偿责任。

公务损害赔偿责任的主要依据是《民法典》第839条和《基本法》第34条。根据二者的规定,公务损害赔偿责任的构成要件有五项:

(1)侵权行为是由国家公务人员实施的。这里的“公务人员”不是指公务员法上具有特定法律身份的公务员,而是指被委托执行公务的任何人,不仅包括行政机关的正式公务员,还包括接受委托从事公务的人员、企业,如乡村自愿的消防员、负责拖走违章停车的拖车公司。

(2)公务人员在履行公职时违背了针对第三人的职务义务。所谓“职务义务”,指“以执行特定公务为目的的公法上的行为义务,有作为、不作为或者容忍等表现形式”。在司法界和学术界看来,职务义务的内容主要包括:合法行为的义务;遵守部门法规定的管辖权和程序的义务;遵守比例原则的义务;遵守裁量权行使的法定界限的义务;遵守可直接适用的欧洲共同体法的义务;照顾没有参与的第三人,谨慎行为的义务;作出全面、正确的答复、教示、提示或者告诫的义务;及时做出实体决定的义务;保持行为连贯性和一致性的义务。^[61]同时,公务损害赔偿责任中的“职务义务”以内部法律义务为出发点,因此违反职务义务与违法并不等同。所谓“针对第三人”,强调职务义务必须与第三人具有关联性。在判断“关联性”存在与否时,关键是查明以追求大众福祉为目的的法律规范的内容及其相应的调整意图,同时考虑是否具有行政法上的特别约束关系以及存在针对造成损害行为的诉权。“第三人”,指直接受到损害的第三人,不仅包括作为行政相对人的公民,还包括公法人,如乡镇与县作为公法团体也可以成为彼此执行职务时的第三人。

(3)侵权行为造成损害。从《民法典》的规定来看,这里的损害,包括财产损害以及由侵害身体、健康、自由或性的自我决定而产生的非财产损害(即精神损害)。按照德国法院的判例和学界的理解,这里涉及的非财产损害是指:“所有对受害人身体和精神状态不利的结果,如疼痛,不舒服,因外形损坏造成的压抑、性格的改变、生活乐趣的减低,因谋杀威胁导致对死亡的持久恐惧并产生精神上的负担。甚至心理损害也可包括在内,只要它是身体损害、剥夺自由以及医学上可诊断的健康损害的结果。”^[62](www.xing528.com)

(4)原则上,公务人员对损害的发生存在过错。公务损害赔偿是过错赔偿,以公务人员存在故意或过失为前提。在判断是否存在过错时,遵循《民法典》第276条规定的客观认真标准。过错有故意和过失两种形式。如果公务行为不存在故意或者重大过失,就不属于有过错,因而不负赔偿责任。比如,清扫积雪的卡车由于雾大或者技术上的原因而不能清扫马路积雪,导致交通事故的发生,行政机关即不负赔偿责任。^[63]按客观过错的标准,还可以构成当局的组织过错,即“有责任的行政当局没有正确履行应当由当局作出决定的职责,造成损失,应当承担赔偿义务。例如一个道路管理当局因为疏忽没有去安装一个应当安装的交通标志。如果这种疏忽导致了交通事故,承担责任的应当是当局,因为它没有按照制度做出决定进行安排。”^[64]另外,特殊情况下,国家将依据危险责任原则和公共负担平等原则来承担赔偿责任,而不要求公务人员存在过错。

(5)存在因果关系,即公务人员的侵权行为与第三人的损害之间存在因果关系。不过,即便存在因果关系,在以下四种情形中,国家也不承担损害赔偿责任:一是受害人能够通过其他方式得到补偿或者赔偿的。如,受害人如果可以从保险公司取得赔偿,那么他必须先向保险公司索赔;只有在保险公司的赔偿数额不足以弥补其损失时,受害人才可以继续提出国家赔偿请求。二是在司法领域,法官裁判案件时,只有在违反职务义务的行为构成犯罪时,国家才承担赔偿责任。对于拒绝裁判或延迟裁判等违反职务义务的行为造成的损害,国家并不承担赔偿责任。三是受害人故意或者过失怠于通过法律手段防止损害发生的,国家不承担赔偿责任。四是特别法对国家赔偿责任做出限制性规定。主要包括针对外国人的赔偿责任、邮政部门的赔偿责任、行政收费公务员的赔偿责任、从事外交事务的公务员以及地方公法设施领域的赔偿责任等。

根据《基本法》第34条和《联邦行政法院法》第40条第2款的规定,公务损害赔偿诉讼由普通法院管辖,适用民事诉讼规则。在这一过程中,普通法院不受行政机关观点的约束,原则上可以自行认定行政措施是否合法、行政机关是否违反职务义务。不过,如果造成公务损害赔偿责任的行政决定已经是行政诉讼的客体,普通法院应当受行政法院生效判决的约束。如果行政诉讼程序与民事诉讼程序并行,根据《民事诉讼法》第148条的规定,民事诉讼程序应当中止,直到行政法院作出生效裁判。^[65]

除基于过错责任原则的公务损害赔偿外,德国的行政赔偿还包括特别牺牲赔偿和危险责任赔偿。特别牺牲赔偿的理论基础是基于平等原则而来的公共负担平等的要求,即国家若因公益上的理由,而使特定人承受特别沉重的负担、做出特别牺牲时,国家就应当给予特定人以补偿。这类补偿主要包括征收补偿、征收性侵害的补偿和准征收性侵害的补偿。所谓征收性侵害是指行政机关合法行政行为的派生效果给相对人带来的财产损害。如政府按照合法的计划修建地铁需要封锁街道,导致周围商店顾客流失而给相对人带来的损失。所谓准征收性侵害,是指国家通过主权性的措施,违法侵害相对人财产的行为。例如违法执行的道路建设工程对周围商店造成的财产损失。^[66]危险责任赔偿,指国家对其设置和管理的公共设施所形成的风险给第三人带来的损害承担赔偿责任,包括公路交通中的赔偿、铁轨交通中的赔偿、航空交通中的赔偿、能源供应方面危险设施上的赔偿以及核能污染、水质恶化和有害物质侵入等方面的赔偿。